Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2765/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 14 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 222/17, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej ppsa, podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie i odrzucił skargę D.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że D.K. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora IAS, który - mimo zobowiązania przepisami prawa - nie złożył skarżącej propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniósł, że postanowieniem z [...] 2018 r. zawiesił prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygnaturze akt IV SA/Wr 561/17, w której odrzucono skargę na złożoną stronie skarżącej propozycję zatrudnienia. Postanowieniem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez stronę skarżącą od postanowienia Sądu I instancji z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/17. Ustała zatem przyczyna zawieszenia postępowania i stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 ppsa Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Dokonując natomiast oceny prawnej wniesionej skargi, Sąd stwierdził, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek – zdaniem strony – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS.

Sąd podkreślił, że z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu. Powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu, który postanowieniem z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/17, odrzucił skargę strony skarżącej, wskazując, że z treści skierowanego do strony skarżącej pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarga wniesiona na przedstawioną stronie skarżącej propozycję pracy była zatem niedopuszczalna i należało ją odrzucić. Powyższe stanowisko zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej wniesioną na powyższe orzeczenie.

Podobnie – zdaniem Sądu – należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 PwKAS). Zdaniem Sądu o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych.

Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 PwKAS), dokonywało się w ramach względnego uznania organu. Przy podejmowaniu tej czynności winien on bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem [...] 2017 r. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby.

W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 PwKAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną, gdyż nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła D.K., zaskarżając je w całości oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmianę postanowienia w całości ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu - na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ppsa - zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby, podczas gdy przedłożona propozycja pracy/służby de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącej, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 PwKAS, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 276 ust. 2 PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy/służby nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym w sytuacji bezczynności organu i nieprzedstawienia propozycji służby, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art.15 kpa;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy PwKAS, przez niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia/służby nie jest decyzją administracyjną i w związku tym skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia:
6. a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
7. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
8. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
9. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
10. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie powołał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność).

Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinnością Sądu w takim postępowaniu jest zatem stwierdzenie, czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle.

Ustawa PwKAS przewiduje trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy; zachowania regulujące stosunek służbowy funkcjonariuszy w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do dnia 31 maja 2017 r., tj.: przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 PwKAS), przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 PwKAS) i nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji (art. 170 ust. 1 ust. 1 PwKAS).

Stosunek służby ma charakter administracyjnoprawny, dlatego działania i zaniechania organu w ramach tego stosunku podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Ponadto zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, ale powinien ją rozpoznać merytorycznie.

Z tych względów, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ppsa.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppasa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.