Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu.
W uzasadnieniu został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. J. M. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Radom o zarejestrowaniu pojazdu marki Jelcz [...], nr rej. [...], gdyż organ pominął w dowodzie rejestracyjnym określenia go jako pojazd specjalny. Doszło do tego po wymianie dowodu rejestracyjnego, co było spowodowane wyczerpaniem miejsca na kolejne wpisy aktualizujące badania techniczne pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, dochodząc do przekonania, że dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy stwierdzenie nieważności dotyczy tylko takich aktów. Po myśli art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.) starosta dokonując rejestracji pojazdu wydaje dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne.
Zatem rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji, która poprzedza czynność materialno-techniczną wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Dowód rejestracyjny potwierdza zarejestrowanie pojazdu i dopuszczenie go do ruchu. Wymiana dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na wpisy, jak w tej sprawie, nie wymaga wszczęcia postępowania i wydania nowej decyzji o rejestracji. Dlatego, powołując się na przepisy art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 K.p.a., orzekło jak wyżej. Wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem uchylając powyższe rozstrzygnięcie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Uchylenie postanowienia było konsekwencją błędnego określenia przedmiotu żądania, natomiast co do meritum podzielono zawarte w nim ustalenia i wywody. Wynikało z nich, że strona domaga się stwierdzenia nieważności dowodu rejestracyjnego, który nie będąc decyzją administracyjną, a tylko potwierdzeniem stanu wynikającego w decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, nie może zostać objęty żądaniem stwierdzenia nieważności. Ta instytucja dotyczy decyzji. Wymiana dowodu nie pociągała za sobą konieczności wydania nowej decyzji, a była tylko czynnością materialno-techniczną.
W skardze na powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podważyła stanowisko, jakoby dowód rejestracyjny nie był decyzją administracyjną, co uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał pogląd organu za trafny. W istocie bowiem dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną, a tego właśnie dokumentu wyraźnie dotyczył wniosek skarżącej. Zarówno w dacie wydawania dotychczasowego dowodu rejestracyjnego, jak i obecnie, rejestracja pojazdu odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, której konsekwencją jest wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Te ostatnie akty mają charakter czynności materialno-technicznych. Zatem wymiana dowodu rejestracyjnego nie przybiera formy decyzji, bo w tym celu nie wszczyna się nowego postępowania ani nie wydaje nowego aktu rozstrzygającego sprawę administracyjną. Na poparcie tego twierdzenia przywołał Sąd meriti stosowne przepisy.
Zatem trafnie w jego ocenie organ zastosował art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a., bo wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy żądanie dotyczy decyzji administracyjnej. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to:
- 1) art. 104 K.p.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że dowód rejestracyjny nie stanowi decyzji administracyjnej i mylne przyjęcie, iż jest to czynność materialno-techniczna,
- 2) art. 156 § 1 K.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności dowodu rejestracyjnego, bo nie jest on decyzją administracyjną.
Na tej podstawie domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka starała się dowieść powyższych tez wzmacniając forsowany pogląd cytatami z orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w tej materii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Oznacza to związanie tego Sądu podstawą kasacyjną i zarzutami przytoczonymi na jej uzasadnienie.
Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie powołała się na wyłącznie na podstawę uchybień prawu materialnemu, co oznacza przede wszystkim, że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który tym samym jest przesądzony i prawomocny, przeto na jego podstawie może być dokonana ocena przedstawionych zarzutów. Są one chybione. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że w istocie problem, jaki występuje w sprawie to problemem prawny, przy czym zarzut naruszenia art. 104 K.p.a. nie mieści się w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu. Poza tym trzeba wytknąć autorce skargi kasacyjnej, że uzasadnienie tego środka nie powinno ograniczać się do przytoczenia stanowiska judykatury poprzez przedstawienie fragmentów orzeczeń. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia dla zakresu rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponieważ jej oba zarzuty dotyczą w zasadzie tej samej kwestii, a to charakteru prawnego dokumentu nazwanego dowodem rejestracyjnym, zostaną omówione łącznie.
Obowiązujący w dacie orzekania przez organ przepis art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że rejestracji pojazdu dokonuje starosta, wydając dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne. Jakkolwiek nie wynika to jednoznacznie z tego przepisu czyni to w formie decyzji administracyjnej. Dowód rejestracyjny jest jej konsekwencją, nadto stwierdza dopuszczenie do ruchu pojazdu (p. art. 71 ust. 1 tej ustawy). Zatem dowód rejestracyjny nie przybiera formy decyzji, a czynności materialno-technicznej. Stanowisko w tej materii jest utrwalone w orzecznictwie, a wynika m.in. z wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1555/11, z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 608/05, i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 655/08, Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1094/12, Krakowie z dnia 2 czerwca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 1539/13 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Pod pojęciem decyzji rozumie się wszak takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (publ. jw.). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym, a w znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Decyzja w znaczeniu procesowym załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. W praktyce i doktrynie przyjęto minimalne składniki pisma pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną.
Są nimi: oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (p. Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989r., str. 506). Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. jw.). Natomiast do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami:
- 1. nie są decyzją ani postanowieniem,
- 2. mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi,
- 3. są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego,
- 4. mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy),
- 5. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 6. podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
Niepodobna przeto dowodu rejestracyjnego, a więc czynności będącej konsekwencją decyzji o rejestracji pojazdu, czyli potwierdzającej wydanie decyzji i poświadczającej dopuszczenie pojazdu do ruchu, traktować jako decyzji. W tej sprawie trafnie zauważono, że nie doszło do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, bo nie było ono potrzebne, skoro przedmiotem żądania była tylko wymiana dowodu rejestracyjnego, a pojazd nadal był zarejestrowany na podstawie decyzji z dnia [...] września 1995 r. Zatem tym bardziej wymiana dowodu rejestracyjnego nosi znamiona czynności, a nie decyzji. Trzeba też mieć na uwadze fakt, że skarżąca nie jest pozbawiona możliwości zaskarżenia działania organu administracji w przedmiotowej materii, bo jako czynność należąca do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlega kognicji sądów administracyjnych. Ubocznie wypada stwierdzić, że można tu dopatrywać się nawet formy zaświadczenia, którego odmowa wydania również podlega zaskarżeniu.
Jednakowoż żądanie w tej sprawie zostało jasno sformułowane i to przez fachowego pełnomocnika, nie było więc podstaw do pouczania strony o innych możliwościach. Zatem trafnie Sąd I instancji uznał za legalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego dowodu rejestracyjnego, którego nieważności nie sposób stwierdzić. Niezależnie od tego wadliwy wpis podlega naprawieniu przez organ w każdym czasie.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art.184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 1