Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1584/15, po rozpoznaniu skargi S. M., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania J. i Z. Ż., utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., na mocy której Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...]m2.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2248/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 30 czerwca 2011 r.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. S. M. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r.
S. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. była bowiem przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2248/10 oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Kolegium.
W ocenie organu poddanie decyzji kontroli sądowoadministracyjnej musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez Kolegium jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej uprzednio przed sądem administracyjnym - sprawie. Kontrola sądów administracyjnych polega na ocenie decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przed sądem następuje ocena prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa, tak materialnego, jak i przepisów normujących postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany granicami skargi nie stwierdził, aby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. była niezgodna z przepisami prawa.
Skargę na ww. postanowienie wniósł S. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Sąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Takie stanowisko nie może być jednak wprost przeniesione na sytuację, gdy strona wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją prawomocną, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli strona wystąpi o wznowienie postępowania z powodu ujawnienia się przesłanek wznowieniowych określonych w pkt 1, 2, 5, 7, 8 § 1, art. 145 K.p.a., to wyżej przedstawione stanowisko wyrażone w orzecznictwie nie będzie mogło mieć zastosowania. Wynika to z faktu, że Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wskazane wyżej przesłanki wznowienia z uwagi na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku sądowej kontroli.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 13 kwietnia 2015 r. żądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy w dniu [...] maja 2010 r. Wniosek skarżącego nie jest precyzyjnie sformułowany, nie jest w nim bowiem wskazana podstawa żądania wznowienia postępowania. W przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić treść żądania. Do tego zobowiązują zasady ogólne K.p.a., o których mowa w art. 8, 9 i 10, nie może natomiast samodzielnie dokonywać kwalifikacji złożonego wniosku.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mają zarzuty zawarte w pismach procesowych uczestników postępowania Z. Spółka jawna z siedzibą w W. oraz T. Spółka jawna z siedzibą w W. odnoszące się do decyzji z dnia [...] września 2010 r., ponieważ kwestia ta pozostaje poza przedmiotem kontroli niniejszego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły spółki Z. Spółka jawna z siedzibą w W. i T. Spółka jawna z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi S. M. z dnia 13 sierpnia 2015 r. Odmowa wszczęcia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w Warszawie była zasadna, bowiem zgodność decyzji z prawem została stwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2248/10 oddalającym skargę, a w konsekwencji decyzja nie mogła podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Bezpodstawne uznanie przez WSA w Warszawie, że odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego była niedopuszczalna (przedwczesna), a w konsekwencji uwzględnienie skargi miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia postanowienia I i II instancji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona;
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżące kasacyjne spółki w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r., co uniemożliwia odtworzenie rozumowania WSA w Warszawie, w konsekwencji czego skarżony wyrok nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie spółki wniosły o:
- 1) uchylenie wyroku w całości oraz – po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną – rozpoznanie i oddalenie w całości skargi;
zaś w razie nieuwzględnienia żądania wskazanego powyżej wniosły o:
- 2) uchylenie wyroku w całości i przekazanie WSA w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania;
a w każdym przypadku o:
- 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania wnoszących skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepianych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota spornego zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie przyznania użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] września 2010 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oddalił skargę Z. Ż., wyrok ten jest prawomocny.
Odnosząc się do tego zagadnienia, podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rację ma Sąd I instancji wskazując na istotne, fundamentalne różnice jakie istnieją pomiędzy nadzwyczajnymi postępowaniami o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę bada, czy zaskarżona decyzja w chwili jej wydania nie była wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd między innymi bada, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a. Cechą bowiem postępowania o stwierdzenie nieważności jest, że przyczyny uzasadniające nieważność decyzji dotyczą samej decyzji i muszą istnieć w dacie wydania decyzji.
Natomiast odmienny charakter ma inne nadzwyczajne postępowanie jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1 k.p.a. i są to istotne wady, które dotyczą samego postępowania, natomiast nie wiadomo, czy wady te wywarły wpływ na samą decyzję. Nadto niektóre przyczyny wznowienia postępowania mogą ujawnić się w późniejszym okresie czasu, to może nastąpić również po rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i oddaleniu skargi. W takich przypadkach Sąd badając zaskarżoną decyzję i oddalając skargę nie mógł dokonać kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek wznowieniowych. Jeżeli zatem po wydaniu wyroku zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w momencie wydawania decyzji, a nieznane zarówno sądowi administracyjnemu, jak i organowi, który decyzję wydał, to nie można wykluczyć możliwości wznowienia postępowania administracyjnego.
W ocenie T. Wosia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 170 p.p.s.a., Warszawa 2016) wśród przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 1–8 i art. 145a § 1 k.p.a. można wyodrębnić dwie ich grupy. Kwestie wyłączenia pracownika lub organu (pkt 3), niebrania udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz braku uzyskania przed wydaniem decyzji prawem wymaganego stanowiska innego organu (pkt 6) zawsze istnieją w chwili wydania decyzji i powinny być wyjaśnione i ustalone w toku rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
Natomiast charakter pozostałych przesłanek wznowienia postępowania wskazuje, że mogą one zostać ujawnione (pkt 1, 2, 5) lub nastąpić (pkt 7 i 8 i art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a.) dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny (por. T. Woś, Prawomocność decyzji..., s. 42–43; podobnie wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, OSPiKA 1987, z. 4, poz. 82, s. 166; por. również wyrok tego sądu z dnia 30 września 1985 r., SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987, z. 2, poz. 27, w którym zajął on identyczne stanowisko w odniesieniu do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jeżeli owe okoliczności nie zostały ujawnione lub nawet nie istniały w momencie orzekania przez sąd administracyjny, to prawomocność swoimi skutkami nie może wyłączać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnego trybu weryfikacji decyzji obarczonych tego typu wadami – wznowienia postępowania administracyjnego.
Prawomocność bowiem, jak wyżej powiedziano, stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Stąd też w sytuacji, kiedy przesłanka wznowienia została ujawniona po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, wykorzystanie tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z tym wyrokiem.
Dlatego też należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych, ale tylko wówczas gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Jednym słowem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy decyzja ta była przedmiotem kontroli Sądu i skarga została oddalona, nie oznacza, że wznowienie nie jest możliwe. Jeżeli żądanie wznowienia postępowania pochodziłby np. od osoby w sposób oczywisty nie będącą stroną wówczas zasadne byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony wówczas powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wznowienia, tj. art. 145-152 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia.
Na tym etapie organ powinien zbadać m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. są niezasadne.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich argumentów zawartych w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. W piśmie tym obecni skarżący kasacyjnie w szczególności wskazali że: zgodność decyzji z prawem została potwierdzona prawomocnym wyrokiem, wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, należało zatem odmówić wszczęcia postępowania, a nadto upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji powoduje, że wznowienie postępowania nie mogłoby doprowadzić do uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku, Sąd w sposób jasny i jednoznaczny przedstawił stanowisko prawne w kwestii możliwości wznowienia postępowania, w sytuacji gdy skarga od decyzji została oddalona. Wyjaśnił również, że zachowanie terminu to podstawowa przesłanka formalna od spełnienia której zależy ewentualna możliwość wznowienia postępowania, niezachowanie zaś terminu powoduje odmowę wznowienia postępowania, natomiast w rozpoznawanej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a nie na podstawie art. 149 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a., tym samym organ nie badał kwestii zachowania terminu.
Odnośnie zaś stwierdzenia, że upływ terminu pięcioletniego powoduje, że wznowienie postępowania nie może doprowadzić do uchylenia decyzji to po pierwsze należy zauważyć, że przedmiotem sprawy była tylko kwestia dotycząca możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego, stąd też Sąd nie wypowiadał się na temat treści decyzji jakie mogą być wydane po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a po drugie okoliczność ta nie ma znaczenia na etapie wszczęcia postępowania.
Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.