Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 421/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...].
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2020 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) odmówił P.K. (dalej skarżący) prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko V.K. (dalej córka) od 1 stycznia 2020 r.]
W odwołaniu od decyzji z [...] lutego 2020 r. skarżący wskazał, że od maja 2019 r. córka przebywa u niego na stałe i to on ponosi wszystkie wydatki związane z jej wychowaniem i utrzymaniem. Córka przebywa u niego za zgodą matki dziecka. Obecnie jest w trakcie załatwiania formalności z tym związanych. Matka dziecka - M.D. - złożyła oświadczenie potwierdzające powyższe okoliczności.
Dnia 16 marca 2020 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania, do którego skarżący załączył odpisy datowanego: 1 kwietnia 2019 r. pozwu o uchylenie obowiązku alimentacyjnego wraz z pozwem o zasądzenie alimentów; 1 kwietnia 2019 r. "pozwu" [winno być "wniosku"] o zmianę postanowienia w przedmiocie miejsca zamieszkania małoletniego dziecka wraz z wnioskiem o zmianę zakresu ugody w zakresie uregulowania kontaktów z dzieckiem. Na odpisach obu pism procesowych znajdują się prezentaty Sądu Rejonowego dla [...] z datami wpływu "09 -03- 2020".
Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2018 r. poz. 2096 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 256"], dalej kpa) i art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z "2018 r. poz. 2134" [winno być "2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818"], dalej ppwd), utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2020 r.
Kolegium wyjaśniło zasady nabywania prawa do świadczenia wychowawczego; zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania, a następnie wskazało, że skarżący 28 stycznia 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko V.K. W aktach sprawy znajdują się: 1. [odpis] postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] sierpnia 2013 r. VI Nsm [...] (dalej postanowienie VI Nsm [...]), zgodnie z którym miejscem zamieszkania małoletniej V.K. jest każdorazowo miejsce zamieszkania matki - M.D. (wcześniej R.);
- pismo z 15 stycznia 2020 r., w którym M.D. wyraża zgodę na zameldowanie córki w miejscu zamieszkania ojca - skarżącego;
- zaświadczenie znak EL/ZS/5 o zameldowaniu na pobyt stały od 23 stycznia 2020 r. V.K. pod adresem w miejscu zameldowania ojca - skarżącego;
- oświadczenie z 28 stycznia 2020 r., którym M.D. zrzeka się świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącego od 1 lutego 2020 r. [; oświadczenie M.D., którym zobowiązała się od 1.6.2019 r. do płacenia alimentów na córkę oraz otrzymywanego na nią 500+ do końca każdego miesiąca];
- decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.), orzekająca o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego M.D. informacją z [...] września 2019 r. nr [...], w części dotyczącej dziecka V.K. w ten sposób, że przyznan[o] świadczenie wychowawcze na V.K. od 1 października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że rodzice mają obowiązek regulowania sytuacji prawnej dziecka. Skoro sądownie ustalono miejsce zamieszkania dziecka, to rodzice w przypadku zmiany miejsca zamieszkania dziecka winni podjąć niezwłocznie kroki w celu w uregulowania tego sądownie. Wnioskodawca twierdzi w odwołaniu, że od maja 2019 r. dziecko zamieszkuje u niego, po czym sporządza pozwy z datą 1 kwietnia 2019 r., po czym składa je w kancelarii Sądu Rejonowego dla [...] dopiero 9 marca 2020 r.
W ocenie Kolegium miejsce zameldowania na pobyt stały małoletniej pozostaje bez wypływu na prawo do świadczenia wychowawczego, bo zameldowanie nie jest tożsame z miejscem zamieszkania, a takim terminem posługuje się ustawodawca w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W postępowaniu [o] ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego dokumentem potwierdzającym miejsce zamieszkania jest postanowienie VI Nsm [...]. Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej kpc), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Pogląd powyższy pozostaje w zgodzie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 22.1. 2019 r. IV SA/Gl 1013/18 [, Lex 2617176], w którym sąd stwierdził: "organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego".
Kolegium uznało, że organ [I instancji] zasadnie odmówił wnioskodawcy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, bo zgodnie z postanowieniem VI Nsm [...] miejscem zamieszkania dziecka jest każdorazowo miejsce zamieszkania matki. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego i zasady jego wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.
Skargę złożył P.K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji z [...] marca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Do pisma z 30 lipca 2020 r. skarżący załączył kopię postanowienia z [...] lipca 2020 r. V Nsm [...](dalej postanowienie V Nsm [...]), którym Sąd Rejonowy dla [...] V Wydział Rodzinny i Nieletnich zmienił postanowienie VI Nsm [...] i ustalił, że miejscem zamieszkania małoletniej V.K. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jej ojca - P.K. [k. 20; 30 akt II SA/Łd 421/20].
Pismem z 27 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. O rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wniosło Kolegium pismem z 28 sierpnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 421/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Kwestią sporną jest to, czy fakt wspólnego zamieszkiwania ze skarżącym jego córki V.K. jest wystarczającą przesłanką do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego. W ocenie organów administracji, do uzyskania przez skarżącego wnioskowanego świadczenia niezbędne jest uzyskanie odpowiedniego orzeczenia sądu rodzinnego, ustalającego, że miejsce zamieszkania V.K. jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej ojca - skarżącego.
Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ppwd). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu,... jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd).
Ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia wychowawczego od faktu utrzymywania dziecka i wspólnego z nim zamieszkiwania. Jest to usprawiedliwione celem omawianego świadczenia. Z tego wniosek, że organ administracji ma przede wszystkim ocenić, jak wygląda sytuacja w danej rodzinie, czy wnioskujący o świadczenie rodzic faktycznie zamieszkuje razem z dzieckiem i w związku z tym ponosi wydatki związane z jego wychowywaniem.
Jedną z podstawowych okoliczności dowodowych w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego jest oświadczenie wnioskodawcy. Zgodnie z art. 13 ust. 2a ppwd, informacje przedstawione we wniosku składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli odpowiedniej treści. Z kolei [stosownie do] art. 13 ust. 4 pkt 3 ppwd, do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego dołącza się odpowiednio zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego: a) zaświadczenie sądu opiekuńczego lub ośrodka adopcyjnego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie o przysposobienie dziecka; b) prawomocne orzeczenie sądu orzekające rozwód lub separację; c) orzeczenie sądu opiekuńczego o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka; d) inne dokumenty, w tym oświadczenia, potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku.
Odpowiednie orzeczenie sądu powszechnego jest wymagane tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze wnioskuje: 1. opiekun faktyczny dziecka (na potwierdzenie przysposobienia dziecka lub wszczęcia w tym przedmiocie postępowania sądowego);
- rodzic dziecka, który sprawuje nad nim opiekę naprzemienną (na potwierdzenie sprawowania opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a ppwd);
- opiekun prawny dziecka (na potwierdzenie objęcia dziecka opieką prawną). W pozostałych przypadkach orzeczenie sądu nie jest niezbędne do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, chyba że potrzeba jego złożenia wynika z okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności, jeżeli organ ma zastrzeżenia co do wiarygodności złożonych oświadczeń.
Jeżeli stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości i zostaną spełnione ustawowe przesłanki organ winien uwzględnić wniosek i przyznać świadczenie.
Jak wynika z akt sprawy w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego złożono m.in.: 1. pismo z 15 stycznia 2020 r., w którym M.D. wyraża zgodę na zameldowanie córki w miejscu zamieszkania ojca;
- zaświadczenie znak EL/ZS/5 o zameldowaniu na pobyt stały od 23 stycznia 2020 r. V.K. w miejscu zameldowania ojca;
- oświadczenie z 28 stycznia 2020 r., którym M.D. zrzeka się świadczenia wychowawczego na rzecz P.K. od 1 lutego 2020 r.;
- decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2020 r., orzekając[ą] o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego M.D. informacją z 4 września 2019 r., w części dotyczącej dziecka V.K. w ten sposób, że informuje o przyznaniu świadczenie wychowawczego na dziecko V.K. od 1 października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.
W ocenie Sądu I instancji powyższe dokumenty jednoznacznie świadczą o tym, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego skarżący zamieszkuje ze swoją córką V.K. Nie przeciwi się temu postanowienie VI Nsm [...] [, zgodnie z którym] miejscem zamieszkania dziecka jest każdorazowo miejsce zamieszkania matki - M.D., bo ewidentnie doszło do faktycznej zmiany miejsca zamieszkania dziecka, co przyznają oboje rodzice. Skarżący spełnia ustawową przesłankę, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd. Wskazane dokumenty nie budzą jakichkolwiek wątpliwości, a w szczególności nie zachodzi niebezpieczeństwo, że dojdzie do nieuprawnionej wypłaty świadczenia. Żądanie przez organy administracji uzyskania przez skarżącego orzeczenia Sądu rodzinnego o zmianie ustalenia miejsca zamieszkania córki w miejscu każdorazowego zamieszkania skarżącego nie było uzasadnione.
Organy administracji mają obowiązek prowadzić postępowanie z poszanowaniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).
Organy administracji w sposób nieuprawniony pominęły dowody znajdujące się w aktach sprawy i tym samym nie dały wiary oświadczeniom skarżącego o wspólnym zamieszkiwaniu razem z córką, na którą ubiega się o przyznanie świadczenia wychowawczego. Błędna ocena materiału dowodowego doprowadziła do wadliwego uznania, że skarżący nie spełnia ustawowego warunku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd.
Matka V.K., która miała przyznane świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na okres świadczeniowy od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r., zrezygnowała z tego świadczenia i od 1 lutego 2020 r., zgodnie z decyzją z [...] stycznia 2020 r., M.D. nie pobiera świadczenia wychowawczego na V.K. Oświadczenie M.D. zostało złożone 28 stycznia 2020 r. i tego samego dnia skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko V.K. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ppwd, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej. Stosownie [do] art. 22 ppwd, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.
W związku ze zbiegiem prawa do świadczenia wychowawczego obojga rodziców V.K. w styczniu 2020 r., zgodnie z regułą wskazaną w art. 22 ppwd, skarżący jest uprawniony do uzyskania tego świadczenia dopiero od lutego 2020 r.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni zawarte wyżej wskazania i dokona należytej oceny materiału dowodowego, w tym złożone w toku postępowania oświadczenia o wspólnym zamieszkiwaniu skarżącego i jego córki. Organ będzie miał także na uwadze, że skarżący uzyskał orzeczenie sądu rodzinnego ustalające miejsce zamieszkania V.K., niemniej jednak data uzyskania powyższego orzeczenia sądu powszechnego nie ma wpływu na datę spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania świadczenia wychowawczego, a więc organ winien rozważyć przyznanie skarżącemu świadczenia od lutego 2020 r.
Skargę kasacyjną, sporządzoną przez r.pr. A.K., wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], które w całości zaskarżyło wyrok II SA/Łd 421/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:
- naruszenie prawa materialnego:
- art. 1 pusa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
- art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd (Dz.U. z 2016 r. poz. 195; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407) w zw. z art. 365 § 1 kpc (Dz.U. 1964 nr 43, poz. 296; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1575) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej jest uprawniony do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców w kontekście przesłanki wspólnego zamieszkiwania dziecka z rodzicem, w sytuacji, gdy istnieje orzeczenie Sądu Rodzinnego, które określa tę materię, wiążące strony i organy administracji w sprawie, przy czym ustalenia organu w ww. zakresie byłyby niezgodne z treścią zapadłego uprzednio orzeczenia Sądu,
- art. 22 ppwd (Dz.U. z 2016 r. poz. 195; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407) przez niewłaściwe jego zastosowanie i dokonanie oceny, że ojciec V.K. [winno być "K."] jest uprawniony do otrzymania świadczenia "rodzinnego" [winno być "wychowawczego"] od lutego 2020 r., w sytuacji gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji w mocy było postanowienie VI Nsm [...] o ustaleniu miejsca zamieszkania małoletniej przy każdoczesnym miejscu zamieszkania matki;
- naruszenie przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) przez:
- przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bo materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a nadto w toku postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego wszystkie dowody, o których mowa w uzasadnieniu wyroku zostały wzięte pod uwagę, lecz jednocześnie organ uznał, że ich treść nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy czym nie jest sporny między organem a stroną ustalony stan faktyczny;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.
Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 1 [§ 1 i 2] pusa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).
Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa. Przepisy te bowiem mają charakter regulacji ustrojowych i nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (wyrok NSA z 13.12.2016 r. II GSK 1264/15, Lex 2205686). Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Łd 421/20 nie miała miejsca.
Kolegium w skardze kasacyjnej nieprawidłowo przytoczyło publikator ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] marca 2020 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., a nie - jak wskazało Kolegium - "Dz.U. z 2020 r. poz. 1575", który to tekst jednolity wszedł w życie 14 września 2020 r. Mimo powyższego uchybienia, zarzut zawarty w pkt 1b petitum skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818) w zw. z art. 365 § 1 kpc (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.) (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej).
Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).
W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10).
Kolegium w skardze kasacyjnej przyznało, że "nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego w sprawie. W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że małoletnia V, zamieszkuje od stycznia 2020 roku przy ojcu" (s. 4 akapit 4 skargi kasacyjnej). Stan faktyczny nie jest zatem sporny. Problematyczna jest jednak ocena, czy badając spełnienie przesłanki zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd w postaci "wspólnego zamieszkiwania i pozostawania na utrzymaniu", organ winien oprzeć się na ustalonym stanie faktycznym, czy też na orzeczeniu sądowym (in casu na postanowieniu VI Nsm [...]), stosując się do art. 365 § 1 kpc.
Postanowieniem VI Nsm [...] Sąd ustalił, że miejscem zamieszkania V.K. będzie każdorazowo miejsce zamieszkania jej matki. Należy przy tym zastrzec, że z akt sprawy nie wynika, by któremuś z rodziców Sąd ograniczył władzę rodzicielską albo też jej pozbawił. Ustawodawca zastrzegł zaś, że władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny (art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.). W doktrynie cywilnego prawa procesowego podkreśla się problem prawomocności materialnej postanowień sądu. Zagadnienie to sprowadza się do dwu podstawowych pytań - po pierwsze, którym postanowieniom należy przyznać walor prawomocności materialnej, po drugie - w jakim aspekcie prawomocność ta się przejawia (P. Grzegorczyk w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom II. Postępowanie rozpoznawcze, wyd. V, red. T. Ereciński, Warszawa 2016, art. 365, art. 366, uw. 11). Postanowienie ustalające miejsce zamieszkania małoletniej jest istotne dla ukształtowania jej sytuacji prawnej oraz relacji łączącej ją z rodzicami. Nie można jednak nie zauważyć, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w sierpniu 2013 r., tj. 6 lat i 5 miesięcy przed wpłynięciem wniosku skarżącego o ustalenie świadczenia wychowawczego na V.K. Istotne jest, że oboje rodzice zgodnie (zgoda M.D. na zameldowanie córki w miejscu zamieszkania ojca - pismo z 15 stycznia 2020 r.; zrzeczenie się przez M.D. świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącego od 1 lutego 2020 r. - oświadczenie z 28 stycznia 2020 r., a wcześniej oświadczenie M.D., którym zobowiązała się od 1.6.2019 r. do płacenia alimentów na córkę oraz otrzymywanego na nią 500+ do końca każdego miesiąca) realizują proces wychowawczy córki z troską o jej dobro (brak powodów, by odmówić wiary twierdzeniu zawartym w odwołaniu: "Od maja 2019 r. moja córka V.K. przebywa u mnie na stałe, ponieważ jestem w stanie zapewnić jej lepsze warunki" - ostatni akapit pozwu i wniosku datowanych 1 kwietnia 2019 r.; okoliczność tę następczo potwierdziło postanowienie V Nsm [...]i oświadczenie M.D. z 2 marca 2020 r.: "wspólnie z ojcem mojej córki V.K. P.K. podjęliśmy decyzję, że miejscem zameldowania i pobytu będzie każdorazowo miejsce przy ojcu. Córka przebywa razem z ojcem od 05.2019 r. Od w/w miesiąca do 01.2020 wszystkie świadczenia na córkę (500+) przekazywałam regularnie ojcu dziecka. Obecnie jesteśmy w trakcie uregulowania prawnego miejsca pobytu dziecka. Wnoszę o przekazywanie świadczeń na córkę V.K. na konto ojca córki P.K."). V.K. od maja 2019 r. (zameldowana jest od 23 stycznia 2020 r.) zamieszkuje ze skarżącym (ojcem) a nie z matką.
Oceniając powyższy stan w świetle przesłanek zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organy błędnie odmówiły skarżącemu przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na V.K. Organy winny ocenić sytuację prawną skarżącego z uwzględnieniem postanowienia VI Nsm [...], lecz biorąc pod uwagę również zmianę stanu faktycznego. Trafnie WSA wskazał, że w ppwd ustawodawca wymaga odpowiedniego orzeczenie sądu powszechnego tylko w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze wnioskuje: 1. opiekun faktyczny dziecka (na potwierdzenie przysposobienia dziecka lub wszczęcia w tym przedmiocie postępowania sądowego);
- rodzic dziecka, który sprawuje nad nim opiekę naprzemienną (na potwierdzenie sprawowania opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a ppwd);
- opiekun prawny dziecka (na potwierdzenie objęcia dziecka opieką prawną). W pozostałych przypadkach orzeczenie sądu nie jest niezbędne do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, chyba że potrzeba jego złożenia wynika z okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności, jeżeli organ ma zastrzeżenia co do wiarygodności złożonych oświadczeń (s. 6 akapit 4 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 421/20). Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, zaś oświadczenia skarżącego i M.D. są wiarygodne.
"Miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd, dotyczy faktycznego przybywania dziecka u danego rodzica i ponoszenia przez tego rodzica kosztów utrzymania. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przesłanki te spełnia skarżący. Postanowienie VI Nsm [...] nie stało na przeszkodzie, by V.K. zmieniła miejsce zamieszkania; organy nie były związane w tym zakresie przedmiotowym postanowieniem (art. 365 § 1 kpc). Wobec powyższego, Sąd I instancji zasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje.
Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 22 ppwd (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818) (pkt 1c petitum skargi kasacyjnej).
Art. 22 ppwd reguluje zbieg prawa rodziców dziecka do świadczenia wychowawczego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że do końca stycznia 2020 r. uprawnioną do świadczenia wychowawczego na V.K. była M.D., a od lutego 2020 r. P.K. W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy tylko wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny już w powyższych wywodach wskazał, że postanowienie VI Nsm [...] nie stało na przeszkodzie do ustalenia skarżącemu świadczenia wychowawczego.
Skarżący kasacyjnie nieprawidłowo zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa sformułowali w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 pps). Tym niemniej zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Skoro Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy naruszyły prawo materialne, to prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uwzględniając skargę (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej).
Nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) (pkt 2b petitum skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji nie uznał, że materiał dowodowy nie jest pełny i został zebrany w sposób nieprawidłowy, lecz stwierdził, że organy błędnie go oceniły (s. 8 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 421/20). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo zgromadzony. Tym niemniej został wadliwie oceniony przez organy. Wniosek ten wynika wprost z przeprowadzonej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego, określających procesowe obowiązki organu.
Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) (pkt 2c petitum skargi kasacyjnej).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko Kolegium, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czytelnie, choć zwięźle, zostały również przedstawione wskazania co do dalszego postępowania.
Ocena prawna zaprezentowana przez WSA jest spójna i wystarczająco obszerna. Sąd I instancji ocenił materiał dowodowy, lecz odmiennie niż uczyniły to orzekające w sprawie organy. Z uzasadnienia jasno wynika, że dostrzeżone uchybienia miał wpływ na wynik sprawy (organy błędnie nie przyznały skarżącemu świadczenia wychowawczego od 1 lutego 2020 r.), co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.