Uzasadnienie
Wyrokiem z Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2011/2012.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 184 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – zwanej dalej "p.s.w.", w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2011 r., zgodnie z którym, studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Zmiany w art. 184 zostały wprowadzone ustawą z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżąca ukończyła już jeden kierunek studiów, uzyskując tytuł magistra. W świetle przepisu art. 184 ust. 5 p.s.w., obowiązującego w dacie orzekania przez organ, nie przysługiwało jej więc prawo do ubiegania się o stypendium Ministra za osiągnięcia w nauce.
Zgodnie z ugruntowaną zasadą wywodzoną w orzecznictwie z art. 6 i 138 k.p.a., organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, gdyż wtedy stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku - przepisy poprzednie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozstrzygające w przedmiocie przyznania stypendium za osiągnięcia w nauce były niewątpliwie decyzjami konstytutywnymi, wydawanymi w ramach uznania administracyjnego organu. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 181 ust. 2 p.s.w., który stanowi, że stypendium ministra za osiągnięcia w nauce może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce oraz posiadającemu osiągnięcia naukowe.
Wśród przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym... nie ma przepisu, z którego wynikałoby, że do rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendiów ministra za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2011/2012 należy stosować przepis art. 184 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu. Zatem, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, rozpoznając wniosek skarżącej, zobligowany był zastosować w niniejszej sprawie przepis art. 184 ust. 5 p.s.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje to, czy wniosek o przyznanie omawianego stypendium został złożony przez stronę jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej regulacji prawnej. Decydujące znaczenie ma data rozstrzygnięcia sprawy przez organ, a nie data złożenia wniosku przez stronę. W niniejszej sprawie, wobec braku przepisów intertemporalnych, odsyłających do stosowania dawniejszych regulacji w spornej kwestii, organ musiał zastosować przepis w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania.
W ocenie Sądu nie sposób również skutecznie zarzucić, że organ nie zdefiniował pojęcia "świadczeń", użytego w art. 184 ust. 5 p.s.w., które nie obejmowało swym zakresem pojęcia "stypendium", użytego w art. 173 powyższej ustawy. Treść art. 184 ust. 5 omawianego aktu prawnego wskazuje bowiem na to, że ustawodawca wszystkie formy pomocy materialnej dla studenta, określone w art. 173 (w tym stypendium ministra za osiągnięcia w nauce) określił mianem "świadczeń". Wobec tak jednoznacznego brzmienia wyżej powołanych norm prawnych, organ nie miał obowiązku dokonywania ich wykładni.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosła I. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 184 ust. 5 p.s.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "świadczeń", o których mowa w tym przepisie, mieszczą się także stypendia ministra za wybitne osiągnięcia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 4 p.s.w.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd z urzędu, że obie wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotknięte są kwalifikowaną wadą procesową z powodu skierowania ich do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Ponadto, skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniami prawnymi do Trybunatu Konstytucyjnego – na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) i zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.:
- a) Czy art. 184 ust. 5 p.s.w. w zakresie, w jakim wyłącza prawo studentów, którzy ukończyli wcześniej inny kierunek studiów uzyskując tytuł zawodowy magistra lub równorzędny do ubiegania się o przyznanie i otrzymywanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, o którym mowa w art. 173 ust. 1 pkt 4 p.s.w. jest zgodny z art. 32 w związku z art. 2 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP?
- b) Czy przepis art. 1 pkt 131 lit. c w związku z art. 38 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455 ze zm.) – jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP?
Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarżąca ograniczyła wniosek o skierowanie pytań prawnych do części oznaczonej literą b). Stwierdziła, że zadanie drugiego z pytań prawnych ma na celu ustalenie, czy dopuszczalne było dokonanie nowelizacji ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym z mocą od 1 października 2011 r. i z zastosowaniem do stypendiów przyznawanych na rok akademicki 2011/2012.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji - w ślad za organem - dokonał nieuzasadnionego utożsamienia pojęć "stypendium" oraz "świadczenia". Pojęcie "świadczeń", którym ustawodawca posłużył się w art. 184 ust. 5 p.s.w., bez uprzedniego zdefiniowania, nie odnosi się do wszystkich form pomocy materialnej dla studentów, wymienionych w art. 173 p.s.w. Pojęcie to zostało użyte przez ustawodawcę również w przepisach art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1 i 176 ust. 1 p.s.w. i obejmuje ono łącznie formy pomocy materialnej, wymienione w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8 p.s.w., czyli: stypendia socjalne, stypendia specjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendia rektora dla najlepszych studentów oraz zapomogi.
Natomiast w odniesieniu do stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (art. 173 ust. 1 pkt 4) ustawodawca w żadnym miejscu nie posłużył się określeniem "świadczenia". Dodatkowo upewnia o tym przepis art. 181 ust. 6 p.s.w., w którym postanowiono o dopuszczalności równoczesnego otrzymywania stypendiów rektora. W prawoznawstwie przyjmuje się zakaz wykładni synonimicznej, opierający się na regule, iż różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, zaś takim samym: zwrotom - w ramach tego samego aktu prawnego - nie należy nadawać różnego znaczenia. Konsekwencji redakcyjnej w posługiwaniu się terminami i pojęciami wymagają od ustawodawcy również zasady techniki prawodawczej.
Ponadto wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że przepis art. 184 ust. 5 p.s.w. w brzmieniu pierwotnym, które obowiązywało do dnia 30 września 2011 r., dotyczył jedynie trzech rodzajów stypendiów, których nie mogli otrzymywać absolwenci studiów drugiego stopnia (lub jednolitych), posiadający tytuł zawodowy magistra lub równorzędny: stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowego. W hipotezie tego przepisu nie znajdowały się zatem stypendia ministra. Dopiero nowelizacja wprowadzona przez art. 1 pkt 131 lit. c ustawy z 18 marca 2011 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym... nadała mu obecnie obowiązujące brzmienie.
Prawidłowa wykładnia przepisu art. 184 ust. 5 p.s.w. prowadzi do wniosku, że wykluczenie wprowadzone w tym przepisie dotyczy jedynie form pomocy materialnej w postaci świadczeń wymienionych w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8 p.s.w., czyli: stypendiów socjalnych, stypendiów specjalnych dla osób niepełnosprawnych, stypendiów rektora dla najlepszych studentów oraz zapomóg. Nie obejmuje ono natomiast stypendiów ministra, które nie są świadczeniami w rozumieniu p.s.w., co wynika z wykładni systemowej, przedstawionej już wyżej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że obie decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotknięte są kwalifikowaną wadą, skutkującą ich nieważnością, bowiem zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W postępowaniu administracyjnym o przyznanie studentowi stypendium ministra stroną jest student, ubiegający się o to stypendium. W świetle przepisu art. 178 ust. 1 p.s.w. - w wersji obowiązującej w dniu złożenia przez skarżącą wypełnionego formularza według ustalonego wzoru - stypendia przyznawane są na wniosek rady podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej oraz uczelni zawodowej - na wniosek senatu uczelni, przedstawiony przez rektora tej uczelni. W ocenie skarżącej z regulacji tej nie można wyprowadzić wniosku, że rada wydziału, która posiada kompetencje opiniodawcze, staje się stroną postępowania o przyznanie studentowi stypendium ministra. Pośredni sposób wnoszenia podania studenta (za pośrednictwem rady wydziału i rektora) nie oznacza, że organy te uzyskują przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Podmioty te nie mają bowiem własnego interesu prawnego, lecz są jedynie organami współdziałającymi z organem prowadzącym postępowanie.
Obie decyzje wydane w sprawie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skierowane zostały do osoby niebędącej stroną w sprawie, a oznaczonej w decyzjach jako "Przewodniczący Rady Wydziału [...] Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie". Przewodniczący rady wydziału, którym jest z urzędu dziekan wydziału (art. 67 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 6 p.s.w.), nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym przyznania studentowi tego wydziału stypendium ministra. Tymczasem w obu decyzjach w tzw. rozdzielniku konsekwentnie osoba ta została wymieniona jako strona - na równi ze skarżącą. Przesłanki tej Sąd w ogóle nie zbadał.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powielenie zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2012 r. i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z 25 maja 2012 r.
Zdaniem Ministra nowelizacja art. 184 ust. 5 p.s.w. objęła swym zakresem - od dnia 1 października 2011 r. - wszystkie świadczenia pomocy materialnej, przez co zasada udzielania pomocy studentom w celu uzyskania przez nich wyższego wykształcenia (nie zaś dalszego rozwoju) znalazła swoją pełną realizację. Postępowanie w ww. sprawie zostało wszczęte 19 października 2011 r., czyli po dacie wejścia w życie nowego brzmienia art. 184 ust. 5 ustawy. Zgodnie z ugruntowaną zasadą wynikającą z art. 6 i 138 k.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzje administracyjne, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, chyba że z nowych przepisów wynika co innego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
2. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.
3. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, analiza przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie uzasadnia poglądu, że stypendium ministra za wybitne osiągnięcia nie stanowi "świadczenia, o którym mowa w art. 173" p.s.w. Przede wszystkim, łączną cechą stypendiów oraz zapomogi jest okoliczność, że stanowią pomoc materialną dla studentów ze środków publicznych (art. 173 ust. 1 in principio p.s.w.), trudno więc uznać, że nie stanowią one "świadczenia" pomocy materialnej – tak jak odnosi się do nich art. 184 ust. 7 p.s.w. W tym zakresie nie można rozróżniać pomiędzy "świadczeniem" z art. 184 ust. 5 i "świadczeniem pomocy materialnej" z art. 184 ust. 7 p.s.w. Ustawodawca rozróżnia natomiast pomiędzy "stypendiami" i "zapomogą" wyraźnie wymieniając poszczególne stypendia np. w art. 184 p.s.w.
W dalszej kolejności trzeba wskazać, że analiza nie tylko art. 174 ale i art. 199 p.s.w., który dotyczy pomocy materialnej dla doktorantów, również prowadzi do wniosku, że ustawodawca określeniem "świadczenia" posługuje się w odniesieniu zarówno do stypendiów, jak i zapomogi, a stypendium ministra za wybitne osiągnięcia wyróżnia jedynie z uwagi na źródło finansowania. I tak, zgodnie z art. 174 ust. 1 p.s.w., świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, przyznaje się ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 103 (stypendium ministra za wybitne osiągnięcia określone zostało w art. 173 ust. 1 pkt 4 p.s.w.).
Z kolei, w art. 199 ust. 2 p.s.w. wskazano, że świadczenia opisane w pkt 1-4, przyznaje się ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 103, na zasadach określonych przez rektora w uzgodnieniu z uczelnianym organem samorządu doktorantów (stypendium ministra za wybitne osiągnięcia określone zostało w art. 199 ust. 1 pkt 5 p.s.w.).
Podobnie, art. 175 ust. 1 i art. 176 ust. 1 p.s.w. powoływane w skardze kasacyjnej wprowadzają rozróżnienie w świadczeniach z uwagi na podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ich przyznanie.
Na marginesie można dodać, że wyłączenie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia z kategorii "świadczeń pomocy materialnej dla studentów" (tak jak uczestników studiów doktoranckich) pochodzących z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz ze środków własnych szkół i uczelni - przyznanych na podstawie przepisów o systemie oświaty oraz Prawo o szkolnictwie wyższym prowadziłoby do wniosku, że nie są one wolne od podatku dochodowego, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 40 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.). Przepis ten zbiorczo odnosi się właśnie do "świadczeń pomocy materialnej dla studentów".
Z tego względu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 184 ust. 5 p.s.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "świadczeń", o których mowa w tym przepisie, mieszczą się także stypendia ministra za wybitne osiągnięcia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 4 p.s.w.
4. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd z urzędu, że obie wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotknięte są kwalifikowaną wadą procesową z powodu skierowania ich do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Umieszczenie w rozdzielniku decyzji skierowanej do I. K. również przewodniczącego rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, która opiniowała wniosek skarżącej (por. art. 178 ust. 1 p.s.w. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia, Dz. U. Nr 214, poz. 1270) nie oznacza, że został on potraktowany jako strona postępowania. Organ ten musi zostać poinformowany o wydanym rozstrzygnięciu, jako podmiot za pośrednictwem którego wnosi się podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stypendium ministra za osiągnięcia w nauce, i jako podmiot, do którego należy wykonanie decyzji o przyznaniu tego stypendium. Doręczenie decyzji przewodniczącemu ma więc w tej sprawie charakter wyłącznie informacyjny i nie powoduje nabycia przez ten organ jakichkolwiek uprawnień procesowych w toczącym się postępowaniu.
5. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem skarżącej o wystąpienie z pytaniami prawnymi do Trybunatu Konstytucyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazane przez I. K. przepisy są zgodne z Konstytucją RP. Niecelowość przedstawienia zagadnienia prawnego Trybunałowi uzasadniona jest ponadto tym, że zagadnienia zawarte w obu punktach wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniami prawnymi nie mieszczą się w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej, którymi to granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Natomiast, jak wynika z art. 193 Konstytucji RP, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy z wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej nie zależało od odpowiedzi na wskazane przez nią pytanie prawne.
6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.