Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 933/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...], dotyczącą przyznania skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły.
Kolegium stwierdziło, iż okolicznością niesporną pozostaje fakt, że córka skarżącej K. Ż. została zaliczona do osób niepełnosprawnych orzeczeniem z dnia 23 października 2002 r., a z zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 lutego 2006 r. wynika, że nie może być ona dowożona do szkoły publicznymi środkami transportu. Z kolei z orzeczenia z dnia 10 czerwca 2005 r. wynika, że wobec córki skarżącej należało zastosować kształcenie specjalne dla uczniów z niepełnosprawnością ruchową w oddziale integracyjnym lub w szkole ogólnodostępnej. Poza sporem pozostaje też to, że w Gminie [...] nie ma oddziałów integracyjnych w gimnazjach i w związku z tym K. Ż. podjęła naukę w Publicznym Gimnazjum nr 2 w [...]. Powołując się na przepis art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, Kolegium zaakceptowało stanowisko Wójta Gminy [...], który realizując obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, przyznał dziecku oraz jego opiekunce zwrot kosztów dojazdu według stawek wynikających z taryfikatora przewozów środkami komunikacji publicznej.
Nie znaleziono natomiast podstaw do uwzględnienia zawartego w odwołaniu żądania skarżącej, dotyczącego przyznania jej ryczałtu, stanowiącego ekwiwalent kosztów przejazdów samochodem osobowym z miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej do miejscowości, w której znajduje się szkoła.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowano sposób ustalenia kosztów dowozu do szkoły, a w szczególności pozbawienie skarżącej prawa do pełnego zwrotu kosztów dowozu dziecka własnym samochodem.
Oddalając skargę Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podniósł, iż stosownie do art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 329 ze zm.), jeżeli dowóz dziecka niepełnosprawnego zapewniają rodzice, następuje zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej. Ten sam przepis stanowi, że zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu jest obowiązkiem gminy. Jeżeli gmina nie zapewnia bezpłatnego transportu, przysługuje zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Ustawa o systemie oświaty stanowi wyraźnie o zwrocie kosztów dojazdu środkami komunikacji publicznej.
W związku z tym, co zasadnie przyjęły orzekające organy, należało uwzględnić regulację ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r., nr 175, poz. 1440 ze zm.), która w art. 2 ust. 5 przewiduje, że dzieci i młodzież dotknięte inwalidztwem lub niepełnosprawne uprawnione są do 78% ulgi w nabyciu biletu jednorazowego lub miesięcznego, a opiekunowi dziecka (rodzicowi) przysługuje ulga 78% przy nabyciu biletu jednorazowego. W ocenie Sądu, zwrot kosztów dowozu K. Ż. do szkoły w [...], ustalono prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów ustawy z 20 czerwca 1992 r., gdyż innych sposobów obliczania tych kosztów ustawa ta, ani ustawa o systemie oświaty - w tym zwrotu kosztów dowożenia dziecka własnym samochodem - nie przewidują. Zdaniem Sądu prawidłowo organy uznały, że jest to jedyny prawnie określony sposób obliczania zwrotu kosztów przejazdu ucznia w przypadku, gdy dowóz ucznia zapewniają rodzice, niezależnie od tego, jakim środkiem transportu dziecko jest dowożone.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności niezastosowanie przepisów art. 1 pkt 1, art. 1 pkt 5 i art. 1 pkt 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zobowiązujących organy gminy do takiego działania, by zapewnić realizację prawa każdego obywatela do kształcenia w odpowiedni sposób, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi dzieci niepełnosprawnych i w celu umożliwienia realizowania indywidualnego procesu kształcenia takich dzieci. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:
- – art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek nieustosunkowania się do zarzutu pominięcia w zaskarżonej decyzji obowiązku uwzględnienia przy jej wydawaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz na skutek naruszenia zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną;
- - art. 141 § 4 P. p. s. a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wywodów zawartych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 8 listopada 2006 r.
W oparciu o powyższe zarzuty wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ administracyjny I instancji zastosował gramatyczną wykładnię przepisu art. 17a ustawy o systemie oświaty, w oderwaniu od wynikających z art. 1 pkt 1, 5 i 5a zasad i celów ustawy. Wskazano, iż przepis art. 17a ma charakter semi - imperatywny i nie pozbawia organu możliwości przyznania zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły w pełnej wysokości, a byłoby to uzasadnione i z tej przyczyny, że Gmina [...] nie zapewniła odpowiedniej placówki szkolnej na swoim terenie, zaś rodziców niepełnosprawnego dziecka nie stać na przewożenie go do bardzo odległej szkoły, na własny koszt. Podkreślono także, iż sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzuconego w skardze i piśmie procesowym naruszenia przez organy administracyjne zasad postępowania wynikających z art. 7 i 8 K. p. a. Tego rodzaju uchybienie stanowi - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - naruszenie przepisu art. 141 § 4 P. p. s. a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
W skardze kasacyjnej H. Ż. powołano się na obie podstawy kasacyjne.
Zarzut naruszenia prawa materialnego miał wedle skarżącej przybrać postać niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego (art. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 5a ustawy o systemie oświaty) i w konsekwencji oparcie wyroku oraz decyzji administracyjnych wyłącznie na przepisie art. 17 ust. 3a tej ustawy.
Na wstępie stwierdzić należało iż, w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. II UKN 68/96 - OSNIAPiUS z 1997 r., nr 18, poz. 351).
Postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut był zatem formalnie dopuszczalny.
W rozpoznawanej sprawie uzasadniającego tego rodzaju zarzut błędu nie sposób się jednak dopatrzyć. Wskazane w kasacji przepisy, których zarówno organy administracyjne jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny miały nie zastosować, zamieszczone zostały w rozdziale 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zatytułowanym "przepisy ogólne". Przywołany w kasacji art. 1 wskazuje jedynie ogólne cele wprowadzonego w Polsce systemu oświaty, których uszczegółowienie i sposób realizacji znajduje odzwierciedlenie w rozwiązaniach szczegółowych, przewidzianych w dalszych rozdziałach tego aktu prawnego. Nie jest przeto możliwe traktowanie norm ogólnych jako norm uszczegółowiających poszczególne rozwiązania instytucjonalne. Wręcz przeciwnie, normy te stanowią granice dopuszczalnych rozwiązań, a to ze względu na to, iż normy szczegółowe nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego określone zadania, konieczne do sfinansowania z własnych środków budżetowych.
Przykładem takiego rozwiązania jest przepis art. 17 ustawy o systemie oświaty, dotyczący obowiązku organizowania sieci publicznych szkół i obowiązku organizacji dowozu dzieci do tych szkół. Ustanowił on m. in. obowiązek zwrotu całości lub części kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieciom dojeżdżającym do szkół. W tej drodze został nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek finansowy, powodujący konieczność wydatkowania określonych sum ze środków własnych w celu realizowania zadań o charakterze publicznym. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 września 1997 r., sygn. K 6/97 (OTK z 1997 r., nr 3 – 4, poz.
38) uznał przepis ten za zgodny z Konstytucją, ale nie oznacza to możliwości dowolnej jego wykładni, a zwłaszcza wykładni rozszerzającej. W dalszym ciągu winien być on traktowany jako przepis szczególny, nakładający na podmiot zobowiązany określone obowiązki i w związku z tym zachodzi konieczność jego ścisłej wykładni gramatycznej, sprowadzającej się w zakresie wykładni normy prawnej wynikającej z ust. 3a do obligatoryjnego zapewnienia zwrotu kosztów dojazdu do szkoły osoby niepełnosprawnej, której dowożenie do szkoły zapewniają rodzice środkami komunikacyjnymi innymi, aniżeli środki komunikacji publicznej, wyłącznie do wysokości kosztów przejazdu takimi środkami komunikacji publicznej.
Wykładnia tego przepisu dokonana w decyzjach organów administracji publicznej, zaakceptowana przez Sąd I instancji, jest zatem prawidłowa i nie można się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że doszło tu do naruszenia prawa materialnego w którejkolwiek z postaci, wynikających z treści art. 174 pkt 1 P. p. s. a.
Logiczną konsekwencją nie uwzględnienia pierwszego z zarzutów kasacyjnych jest konieczność oddalenia także zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które - w ocenie autora kasacji - miało przybrać postać nie rozważenia w uzasadnieniu wyroku I instancji okoliczności, uzasadniających stosowanie przepisu art. 1 ustawy o systemie oświaty. Nawet gdyby przyjąć, że istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., nie odniósł się szczegółowo co do możliwości zastosowania w realiach sprawy przywołanego unormowania, to wskazany na wstępie kierunek wykładni przepisu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty wyklucza możliwość skutecznego wywiedzenia wpływu tego rodzaju uchybienia procesowego na treść rozstrzygnięcia.
Podobnie nie może stanowić dostatecznej podstawy kasacyjnej ogólnikowo wywiedziony zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7 i 8 K. p. a., bez szczegółowego wykazania na czym uchybienie to miało polegać i jaki ewentualnie wpływ mogło mieć ono na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p. p. s. a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).