Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2780/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 2767/18 oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł L. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 6.
3. 7. 7b, 8. 9 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu ze sfery gromadzenia i oceny dowodów, tj. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
4. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1. 78 § 1. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu ze sfery gromadzenia i oceny dowodów, tj. nieprzeprowadzenie istotnych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy tj. granicy spornych nieruchomości, skoro możliwe było ustalenie granic pomiędzy nieruchomościami dla których prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...]), z nieruchomością sąsiednią, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...], [...], [...]), zlokalizowanych na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy równolegle po obrysie budynków;
5. II. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego:

1.naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm. – dalej jako: "p.g.k.") poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu polegających na dokonaniu błędnej wykładni art. 33 ust. 1 p.g.k., która spowodowała brak wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 34 ust. 1 p.g.k. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu polegających na dokonaniu błędnej wykładni art. 34 ust. 1 p.g.k. która spowodowała brak wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 12 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

1. I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe może wydać decyzję w sprawie rozgraniczenia, jeżeli na podstawie zebranych dokumentów możliwe jest jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy. Podkreślić też trzeba, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, czyli wójt opiera swoje rozstrzygniecie o dokumenty wymienione w § 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z dnia 20 maja 1999 r. - dalej "rozporządzenia".), jeżeli zgodnie z ust. 2 zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast kwestia przyjęcia dokumentów do zasobu geodezyjnego, jak również prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu, ujawniania danych z przyjętych do zasobu dokumentów należy do kompetencji starosty. Stąd też w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, że dokumentacja przyjęta do zasobu jest niejednoznaczna, sprzeczna (niezależnie z jakich przyczyn) a przez to nie pozwala na ustalenie przebiegu granicy, konieczne staje się umorzenie postępowania. W takiej bowiem sytuacji brak dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granicy i spór stron co do przebiegu tej granicy powoduje, że zachodzi przesłanka do wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r. sygn. I OSK 632/20).

Z tych też przyczyn bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 6, 7, 7b, 8.,9, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszone zarzuty dotyczą bowiem dokumentacji innej aniżeli tej, o której mowa w § 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto skarżący kasacyjnie domaga się dowodu z dokumentów sprawy innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę), upatrując w tej dokumentacji wartości, które mają charakter jedynie potencjalny.

1. II. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego.
2. 1. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że przesłanki obligujące organ rozgraniczeniowy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wskazano w art.33 ust.1 p.g.k. Stosownie do tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis art. 33 p.g.k. jest przepisem materialnoprawnym, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji rozgraniczeniowej. Z powyższego przepisu wynika, że w toku administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mamy do czynienia z dualizmem organów kontrolujących czynności dokonywane przez upoważnionego geodetę. Z formalnego i merytorycznego punktu widzenia kontrolę nad prawidłowością poszczególnych czynności sprawuje prowadzący postępowanie wójt gminy. Natomiast kontrola "techniczna" sporządzonego przez geodetę geodezyjnego operatu technicznego leży w kompetencji starosty. Zgodnie z art. 12 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.k. wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do starosty prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po ich wykonaniu - przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Pozytywny wynik kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu. Dokumentacja, na podstawie której organ gminy wydaje decyzję o rozgraniczeniu, musi zawierać odpowiednią klauzulę ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Merytoryczną decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości organ wydaje wtedy, gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe na podstawie określonych dowodów, znaków, śladów granicznych a w ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga nie zajmuje stanowiska, w przypadku gdy postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy kilku granic danej nieruchomości dopuszczalne jest stosowanie obu tych możliwości. Odnośnie tego zagadnienia wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a wypowiedź ta jest prawidłowa.

Analiza akt sprawy potwierdza, że wykonujący prace geodezyjne w niniejszej sprawie uprawniony geodeta stwierdził brak wiarygodnych dokumentów geodezyjnych pozwalających na dokonanie, w oparciu o nie rozgraniczenia.

1. 2. Niezasadnie też Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 p.g.k.

W uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium podało, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 34 ust. 1 p.g.k., jak bowiem wynika z akt sprawy, w tym z opinii sporządzonej przez geodetę, strony postępowania nie zawarły ugody na gruncie, a jednocześnie nie można było ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, w związku z czym jedynym organem uprawnionym do rozstrzygnięcia sprawy jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. umorzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu i gdy nie dojdzie do zawarcia ugody pomiędzy stronami, a istnieje spór co do przebiegu linii granicznych.

Prawidłowo w okolicznościach badanej sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że przeszkody do uwzględnienia żądania skarżącego zostały szczegółowo wykazane w opinii dnia [...] grudnia 2017 r., sporządzonej stosownie do wymagań z art.34 ust.1 p.g.k., przez geodetę działającego na zlecenie organu. Ustalenia te w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały precyzyjnie przedstawione i omówione, a skarżący kasacyjnie skutecznie ich podważył. Powyższe przesądza o bezzasadności podniesionego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.