Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyniku rozpoznania skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Gminy Włoszczowa, zobowiązał organ do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków poniesionych w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Orzeczenie w tym zakresie podjęte zostało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a.").
Dodatkowo, korzystając z dyspozycji art. 149 § 1 b tej ustawy Sąd pierwszej instancji orzekł o istnieniu uprawnienia skarżącego do otrzymania wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z pełnieniem funkcji przedstawiciela i na podstawie § 1 pkt 3 tego artykułu przyjął, że bezczynność organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa.
Jak wynika z akt sprawy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Burmistrz Gminy Włoszczowa, w toku prowadzonego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów postępowania administracyjnego wystąpił do Sądu Rejonowego w Gliwicach o ustanowienie stosownie do przepisu art. 34 § 1 k.p.a. przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Sąd Rejonowy w Gliwicach postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu N. E., będącego stroną prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego przedstawiciela w osobie skarżącego – K. S. Po zakończeniu postępowania administracyjnego K. S. wystąpił na drogę sądową o przyznanie mu wynagrodzenia w kwocie 240 zł i zwrot wydatków w wysokości 43,60 zł. Sąd Rejonowy w Gliwicach postanowieniem z 30 marca 2015 r. uwzględnił wniosek, jednak na skutek zażalenia Burmistrza, Sąd Okręgowy w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji i orzekł o jego oddaleniu. Wyraził pogląd, że wynagrodzenie przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego i jest ustalane przez organ w drodze aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W związku z tym orzeczeniem skarżący wnioskami z dnia 5 czerwca 2015 r. i 29 września 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy Włoszczowa o przyznanie mu wynagrodzenia i zwrot wydatków poniesionych w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na te pisma organ zajął stanowisko, że w przepisach prawa brak jest ku temu podstaw, a wynagrodzenia należy domagać się od sądu, który orzekł o ustanowieniu przedstawiciela. W związku z tym skarżący ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w Gliwicach, który jednak postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. V Rns [...] wniosek ten oddalił powołując się na argumentację zawartą we wcześniejszym postanowieniu Sądu Okręgowego w Gliwicach.
W tych okolicznościach, skarżący, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Włoszczowa wniósł o jej oddalenie wskazując, że wystąpił o interpretację przepisów do Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej i ten ostatni organ również zajął stanowisko o braku podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków dla przedstawiciela ustanowionego przez sąd powszechny.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił, że wprawdzie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego rzeczywiście występuje luka prawna w zakresie ustalania wynagrodzenia i zwrotu wydatków dla przedstawiciela ustanowionego w trybie art. 184 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dla osoby nieobecnej w rozumieniu art. 34 § 1 k.p.a., to jednak w orzecznictwie począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. o sygnaturze III CZP 117/88 (publ. OSNC 1990/1/11) przyjęto, że koszty te należą do kosztów postępowania administracyjnego, a to oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie jest organ prowadzący postępowanie zasadnicze, czyli w tym przypadku Burmistrz Gminy Włoszczowa. Rozważając natomiast formę w jakiej organ winien to uczynić Sąd pierwszej instancji, również odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, doszedł do wniosku, że powinno to nastąpić w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnił: "(...) przyjąć należy, iż rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 Kpa o przyznanie wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego.
Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kpa należy więc poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Tego rodzaju akty lub czynności kierowane są przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny.
Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przedstawiciel osoby nieobecnej jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej.
W konsekwencji przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie".
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Burmistrz Gminy Włoszczowa zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności rozpoznając wniosek o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, co skutkowało zobowiązaniem Burmistrza do wydania aktu z zakresu administracji publicznej, pomimo tego, że taki akt w sprawie został wydany przez wystąpieniem ze skargą na bezczynność organu;
- 2) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sad stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy;
- 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji gdy organ nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób określony w art. 149 § 1 P.p.s.a.
W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw wywiedziono, że Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, gdyż organ załatwił sprawę jeszcze przed wniesieniem skargi poprzez właśnie wydanie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Za akt taki Sąd powinien bowiem uznać pisma kierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego żądania wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków tj. pisma z dnia 15 czerwca 2015 r. i z dnia 27 listopada 2015 r. Nie uwzględniając faktu ich wydania jako aktu odmawiającego skarżącemu wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków Sąd naruszył przepisy art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a, gdyż przedstawił stan sprawy w oderwaniu od znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego.
Dodatkowo organ, odwołując się do stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej podtrzymał swój pogląd, że przepisy prawa nie dają mu podstawy do przyznania wynagrodzenia, a istniejąca luka prawna nie może być uzupełniona przez zastosowanie analogii.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej zażądał oddalenia wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 3 P.p.s.a. kurator jest podmiotowo zwolniony z ponoszenia kosztów postępowania wynikłych w sprawie. W uzasadnieniu strona podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawy skargi kasacyjnej są bezzasadne.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie występują przesłanki nieważnościowe wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. sprawa podlegała badaniu wyłącznie w granicach podniesionych zarzutów. Ograniczenie rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma o tyle znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że w ramach wskazanych podstaw nie został zakwestionowany zasadniczy dla wyniku sprawy pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności ustalenia wynagrodzenia dla przedstawiciela, o którym mowa w art. 34 § 1 k.p.a. i zwrocie jego wydatków w trybie administracyjnym przez organ, który wystąpił z wnioskiem do sądu o jego ustanowienie w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Problematyka ta zatem pozostawała całkowicie poza zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody mające wskazywać na niedopuszczalność stosowania analogii dla wypełnienia istniejącej w kodeksie postępowania administracyjnego luki prawnej w odniesieniu do trybu ustalania wynagrodzenia przedstawiciela były całkowicie zbędne. Postawione zarzuty naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a i art.151 tej ustawy oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. nie umożliwiały zbadania prawidłowości poglądu, że o wynagrodzeniu przedstawiciela i zwrocie wydatków orzeka organ administracji w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, który nie przybiera formy decyzji lub postanowienia i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestia ta zatem była wyłączona spod kontroli kasacyjnej. Pozostawałaby ona zresztą w całkowitej sprzeczności z podstawowym stanowiskiem organu, które legło u podstaw postawionych zarzutów, a mianowicie, że organ faktycznie rozstrzygnął wnioski skarżącego i odmówił mu przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków, a w związku z tym nie pozostaje w bezczynności.
Stanowisko to jest nie tylko chybione, co dość przewrotne i wprowadzające w błąd. Przypomnieć należy, że we wcześniejszej korespondencji kierowanej do skarżącego, a także w odpowiedzi na skargę organ nawet nie twierdził, że załatwił wniosek skarżącego merytorycznie, nie podnosił, że wydał akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Twierdził natomiast, że w ogóle nie jest do tego kompetentny i odsyłał skarżącego na drogę postępowania cywilnego, posiłkując się w tej mierze stanowiskiem regionalnej Izby Obrachunkowej. Wiedzę o tym, że powinien rozstrzygnąć wniosek merytorycznie w formie aktu z zakresu administracji publicznej powziął dopiero z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Trudno zatem przyjąć, że pisma organu z dnia 15 czerwca 2015 r. i 27 listopada 2015 r. kierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wnioski o przyznanie wynagrodzenia stanowiły akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro organ zarówno w pismach jak i w odpowiedzi na skargę twierdził, że w ogóle nie jest kompetentny do zajęcia się wnioskiem i go nie rozpatrzy bo nie ma ku temu podstaw prawnych, a właściwy do tego pozostaje sąd powszechny, który ustanowił przedstawiciela, to pod wpływem lektury uzasadnienia nie mógł dojść do wniosku, że oto podjął akt i rozpatrzył wniosek merytorycznie.
Zmiana intencji towarzyszących kierowanym do skarżącego pismom nastąpiła zatem wyłącznie na użytek wniesionej skargi kasacyjnej. Jest bowiem różnica, czy organ odmawia uwzględnienia wniosku z tego względu, że uznaje, iż nie jest on zasadny (wynagrodzenie jest zawyżone, wydatki zbędne lub nieudokumentowane), czy też odmawia z tego względu, że nie uznaje się za kompetentny do jego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie organ prezentował to drugie stanowisko, co czyniło celowym wniesienie skargi na bezczynność. Wywodzenie obecnie, już po lekturze uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że organ jednak merytorycznie rozpatrzył wniosek przedstawiciela i odmówił jego uwzględnienia oraz że uczynił to właśnie w formie określonej przez Sąd pierwszej instancji, jest w okolicznościach sprawy nieprzekonywujące i niewiarygodne. Przeczy temu zresztą sama treść powołanych pism. Nie ulega także wątpliwości, że podejmując akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. organ powinien mieć świadomość jego wydawania ze wszystkimi wynikającymi z tego aktu konsekwencjami.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie przystąpił do rozpatrzenia wniosku. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji, w ramach wniesionej skargi na bezczynność, zobowiązał Burmistrza do merytorycznego jego rozpatrzenia. Nie naruszył zatem ani art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, ani pozostałych wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów. Próba przypisania swoim pismom kierowanym do skarżącego innego charakteru po zapoznaniu się z motywami orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie uprawniała też organu do stawiania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a oraz art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd pierwszej instancji nie orzekał w oderwaniu od materiału zawartego w aktach sprawy, uwzględnił treść pism z dnia 15 czerwca 2015 r. i 27 listopada 2015 r. i zasadnie nie potraktował ich jako aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do regulacji zawartej w art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Nie sposób nie dostrzec, że ich wysokość poniesiona przez organ przy uwzględnieniu dodatkowo kosztów własnego pełnomocnika niemal dwukrotnie przekroczyła koszty wynagrodzenia, o które od 2015 roku zabiega skarżący z racji ustanowienia go w 2014 roku przedstawicielem dla osoby nieobecnej. Tymczasem utrwalone w tym przedmiocie stanowisko judykatury powinno skłonić organ do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego bez potrzeby korzystania przez niego ze skargi na bezczynność.