Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Po 32/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 27 marca 2012 r. J.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] o udostępnienie – w trybie dostępu do informacji publicznej – kopii orzeczenia (orzeczeń) wydanego we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych [..] przy ul. [..] w [..].
Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. PINB w [..] poinformował J.K., iż doręcza mu kopie orzeczenia wydanego w przedmiotowym postępowaniu. W załączeniu dołączył kopię zanonimizowanego postanowienia PINB.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2012 r. J.K. zarzucił bezczynność Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [..], polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 27 marca 2012 r. o dostęp do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku w zakreślonym przez Sąd terminie, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 357 zł, w tym kwoty 240 zł, stanowiącej wynagrodzenie pełnomocnika, kwoty 100 zł, poniesionej tytułem uiszczenia wpisu od skargi i kwoty 17 zł, stanowiącej koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), polegające na nieprawidłowym zrealizowaniu jego wniosku, w szczególności na udostępnieniu dokumentu z wyłączeniem jawności (dokonaniu skreśleń). Wskazał, iż fakt doręczenia kopii orzeczenia ze skreśleniami nie czyni zadość obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, bowiem na orzeczeniu tym nie było daty jego wydania, sygnatury lub znaku postanowienia, ani terminu wykonania obowiązku. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga zaś precyzyjnego udzielenia informacji. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek informację, ale o informację w takim zakresie i w taki sposób przedstawioną, by odpowiadało to treści żądania. Przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności organu, co uchybia treści art. 13 ust. 1 ww. ustawy.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że osoba, która nie jest stroną postępowania, nie ma w sprawie interesu prawnego i nie może skutecznie dochodzić wydania orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazał, że między stronami nie jest sporne, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, a PINB w [..] jest zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udzielania. Zgodnie z art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis ten określa więc wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji, nie oznacza to jednak, że udostępniona informacja ma zawierać określoną treść lub satysfakcjonować wnioskodawcę.
Sąd wyjaśnił, że w sprawach o udzielenie informacji publicznej, mimo jej udzielenia przez organ, można mówić o bezczynności, lecz tylko wówczas, gdy wnioskodawca domagał się udzielenia kilku informacji, np. udostępnienia kilku dokumentów, a organ uczynił zadość żądaniu w niepełnym zakresie, udostępniając tylko niektóre z nich. W takiej sytuacji, podobnie jak w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu na bezczynność w zakresie szczegółowo określonych informacji, których organ nie udostępnił.
WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność nie może dotyczyć kwestii merytorycznych. W przypadku gdy skarga taka dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, prawidłowość dokonania czynności, jeżeli obejmowała ona przedmiotowo zakres wyznaczony wnioskiem, podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), nie zaś na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Innymi słowy, zarzut pominięcia w udostępnionych kopiach orzeczeń określonych danych, jako dotyczący meritum dokonanej czynności udostępnienia informacji publicznej, nie może być skutecznie odnoszony w skardze na bezczynność i badany przez sąd administracyjny w tym postępowaniu (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1155/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zaznaczył ponadto, że nie można podzielić zarzutu skarżącego, iż udostępnienie informacji publicznej nastąpiło w zakresie i formie, które nie odpowiadały treści żądania zawartego we wniosku z dnia 27 marca 2012 r. We wspomnianym wniosku skarżący ograniczył się do podania, iż żąda przesłania mu kopii orzeczenia (orzeczeń) wydanych we wszczętym postępowaniu w sprawie nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych [..] przy ul. [..] w [..]. Organ zaś, zgodnie z treścią wniosku, przesłał skarżącemu kopię wydanego w tym postępowaniu postanowienia, dokonując anonimizacji danych.
Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 440 zł, w tym kwoty 100 zł, poniesionej tytułem opłaty kancelaryjnej, kwoty 240 zł, stanowiącej wynagrodzenia pełnomocnika (2 x stawka minimalna – 120 zł) i kwoty 100 zł, poniesionej tytułem uiszczenia wpisu od skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na niewłaściwym uznaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] udzielił skarżącemu informacji zgodnie z jego wnioskiem.
Postawiono również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegający na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, tj. na przyjęciu, że organ prawidłowo przesłał skarżącemu kopię żądanego orzeczenia, dokonując w nim jedynie anonimizacji danych.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w przedmiotowej sprawie WSA w Poznaniu wadliwie ustalił, iż organ prawidłowo przesłał skarżącemu kopię żądanego orzeczenia po jego anonimizacji, gdy tymczasem organ przesłał – co prawda – żądane orzeczenie, ale dokonał w nim w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony skreśleń, co spowodowało, że informacja (jej treść) utraciła merytoryczny sens i stała się nieczytelna, a także niezrozumiała. W istocie żądana informacja nie została skarżącemu do tej pory doręczona, co oznacza, że organ żądanej informacji nie udostępnił i pozostaje w bezczynności. To zaś świadczy, że skarga na bezczynność powinna zostać przez Sąd I instancji uwzględniona, a nie oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że organ prawidłowo przesłał skarżącemu kopię żądanego orzeczenia, dokonując w nim jedynie anonimizacji danych.
W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] nie pozostawał w bezczynności.
Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób lub w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o udostępnienie kopii orzeczenia (orzeczeń) wydanego we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych [..] przy ul. [..] w [..] i organ, realizując ten wniosek, jak podaje sam skarżący, przekazał mu kopię żądanego orzeczenia, dokonując w nim jednak anonimizacji danych. Nie można wobec tego zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że PINB w [..] pozostaje w bezczynności.
W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanej informacji publicznej, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) w art. 23 ust. 1 pkt 1 określa legalną przesłankę przetwarzania danych osobowych w przypadku, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę. Brak zgody osoby, której dane dotyczą, uniemożliwia udostępnienie dokumentu, w którym zawarte są takie dane. Toteż możliwość udostępnienia dokumentu zawierającego dane mogące identyfikować osobę fizyczną istnieje tylko w przypadku prawidłowo dokonanej anonimizacji danych.
Jeśli takiej anonimizacji nie można dokonać, bądź jej dokonanie w efekcie końcowym prowadzi do utraty integralności żądanego dokumentu, wówczas w pełni uzasadnionym jest stanowisko podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, wyrażane w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy), co uzasadnia konieczność stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Za nieprawidłowe należałoby zatem uznać postępowanie organu, gdy zamiast decyzji odmownej przekazuje on informację w postaci dokumentu tak dalece zanonimizowanego, że zabieg ten pozbawia dokument czytelności, co jednak nie nastąpiło w niniejszej sprawie.
Odmowa udostępnienia informacji publicznej – orzekana w drodze decyzji – następuje w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak choćby prawa do prywatności, a proces anonimizacji dokumentu, w którym zawarte są dane osobowe identyfikujące konkretną osobę fizyczną, powoduje utratę jego integralności. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę danych osobowych, których nie można zanonimizować, informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. W analizowanej sprawie skarżący mógł zatem otrzymać decyzję odmowną z uwagi na ochronę danych osobowych, tymczasem organ zdecydował o wydaniu żądanej kopii postanowienia PINB w [..] po jego prawidłowej anonimizacji.
Nie można przyjąć, że dane osobowe podlegają nieograniczonemu przetwarzaniu i nie są objęte ochroną tylko dlatego, że dokument urzędowy, o którego dostęp zwrócono się w trybie obywatelskiego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jest przedmiotem zainteresowania innych osób. Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego.
Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.
Ustawodawca, ustanawiając zatem obywatelskie prawo do informacji publicznej, ma również na względzie potrzebę zapewnienia ochrony interesów jednostki w sferze jej prywatności. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.
Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Prawodawca, ograniczając w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa do informacji podyktowane jest prawem jednostki do ochrony jej prywatnych interesów.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.