Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2691/13 uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego Ministra z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. R. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], w części w jakiej dotyczy ona obszaru dawnej parceli [...] (czyli ówczesnej działki geodezyjnej [...] część, a dzisiejszych działek geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...], [...], [...], [...], [...], [...]), opisanej w dniu [...] września 1939 r. w tomie [...] prowadzonej przez Sąd Grodzki [...]. Załączoną do kopii wniosku decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), orzekł: w pkt 1, iż grunty Skarbu Państwa będące w zarządzie Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego [...] oznaczone geodezyjnie jako działki w pkt 1.1 i 1.2 (w tym dz. nr 3692), stały się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Rolniczego [...], a w pkt 2, że budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane wzniesione na oznaczonych w pkt 1 działkach stały się z dniem [...] grudnia 1990 r. własnością Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego [...].
Wnosząc o unieważnienie tego aktu, R. M. powołał się na ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], którymi to organ stwierdził odpowiednio, iż dawna parcela nr [...] z wyłączeniem obszaru dzisiejszych działek [...] i [...] oraz dawna parcela nr [...] w części w jakiej była położona na obszarze dzisiejszych działek ewidencyjnych [...] i [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż w chwili wydania dekretu stanowiła nieruchomość miejską, a nie ziemską.
Tym samym deklaratoryjnie zostało ustalone, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności objętej decyzją uwłaszczeniową większości działki ewidencyjnej [...] z mocy samego prawa. Prowadzi to zaś do wniosku, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji przez Wojewodę [...] ww. działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Wnioskodawca zauważył nadto, że na podstawie kwestionowanej decyzji nastąpił wpis do księgi wieczystej, zaś na skutek likwidacji uwłaszczonego przedsiębiorstwa owo prawo użytkowania wieczystego zostało odpłatnie zbyte, niekiedy wielokrotnie, na rzecz osób trzecich działających w dobrej wierze. Na koniec R. M. wyjaśnił, że jego interes prawny wynika z tego, iż jest spadkobiercą H. M., a w dniu wydania spornego aktu ww. grunty stanowiły jego własność.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...] oznaczonej hipotecznie jako tom [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w aktach postępowania uwłaszczeniowego znajduje się egzemplarz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. oznaczony znakiem [...] oraz egzemplarz, na którym zmieniono znak sprawy na [...]. Wnioskodawca nadesłał wraz z wnioskiem kopię decyzji oznaczoną znakiem [...]. Jednakże z pisma Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] wynika, że kwestionowana decyzja została wydana w sprawie oznaczonej znakiem [...], a nie [...]. Potwierdza to również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. znak [...] wydana w trybie art. 155 k.p.a. Zatem, jak stwierdził organ, kwestionowana decyzja posiada oznaczenie [...].
Dalej organ wskazał na art. 157 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz stwierdził, że w sprawie należało zastosować ostatni z wymienionych przepisów i odmówić na jego podstawie wszczęcia postępowania, albowiem wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie wnioskowanego postępowania. Niedopuszczalne bowiem byłoby wszczęcie postępowania, a następnie weryfikowanie pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], która to została uchylona w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]. Uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skutkuje wyeliminowaniem uchylonej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc. Z akt sprawy zaś uwłaszczeniowej nie wynika, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W konsekwencji, organ stwierdził, iż wobec tego, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja z dnia [...] marca 1991 r., nie jest możliwe prowadzenie postępowania mającego na celu ocenę jej legalności w kwestionowanym przez wnioskodawcę zakresie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, podniósł m. in., iż organ nie wziął pod uwagę skutku prawnego, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji. Z tej też przyczyny, jak wskazał, wniosek jego zasługiwał na uwzględnienie.
W postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
R. M. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi skarżący przypomniał treść swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w efekcie, że organ zupełnie nie odniósł się do okoliczności wówczas przez niego podniesionych.
Zasygnalizował przy tym, że pogląd co do nieistnienia decyzji jest całkowicie mylny i nie znajduje odzwierciedlenia w istniejącym orzecznictwie. Uchylenie decyzji powoduje m. in. stan domniemania, iż w czasie jej obowiązywania była ona w obrocie prawnym, wywierała określone skutki i korzystała z domniemania legalności. Wynika z tego, że w przypadku uchylenia decyzji nie można mówić, iż decyzja ta nie istnieje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska organu orzekającego i za błędne uznał zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy art. 61a § 1 k.p.a.
W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy przeszkodą w rozumieniu ww. art. 61a § 1 k.p.a. jest uchylenie kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. Niesporne jest bowiem w sprawie, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności oznaczona znakiem [...], mocą decyzji z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] została uchylona w oparciu o art. 155 k.p.a. Akta sprawy wskazują także na to, że ww. decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją ostateczną, obowiązującą w obrocie prawnym.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ powyższą kwestię dostrzegł, to jednak błędnie przyjął, iż stanowi ona przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 5 marca 1991 r. (w części, zgodnej z żądaniem). Dokonując takiej oceny organ nadzorczy nie uwzględnił w szczególności skutków prawnych wynikających z zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i art. 155 tej ustawy, jak również tego, że decyzja wydana podstawie art. 156 § 1 lub art. 158 § 2 k.p.a. otwiera stronie drogę do odszkodowania, w przeciwieństwie do orzeczenia zapadłego na tle art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, przy czym bez oceny tej decyzji w kontekście jej zgodności z przepisami prawa.
Nadto, uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o ww. przepis art. 155, wywołuje skutek na przyszłość, ex nunc. Zupełnie inna sytuacja ma miejsce w przypadku zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ staje wobec kwestii czysto prawnych, ma za zadanie ustalić, czy badana decyzja nie jest dotknięta jedną z istotnych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Stwierdzenie, iż taka wada występuje, uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności badanego aktu, a konsekwencje takiej decyzji są daleko idące. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Zaś dla oceny badanej decyzji w omawianym trybie rozstrzygający jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania tej decyzji, a stwierdzenie jej nieważności powoduje przyjęcie takiego stanu, jak gdyby decyzja ta nigdy nie została wydana.
Uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o ww. art. 155, nie odnosi się do okresu poprzedzającego jej uchylenie. Nie można też na tej podstawie przyjąć, iż decyzja uchylona nigdy nie obowiązywała. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić argumentacji organu zawartej w wydanych w sprawie postanowieniach, o braku możliwości weryfikacji takiej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja kwestionowana przez skarżącego wydana w dniu [...] marca 1991 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym w okresie od dnia jej wydania do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. i w tym czasie wywołała określone skutki prawne.
Sąd I instancji zaznaczył, iż decyzja wydana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. otwiera stronie drogę do ewentualnego odszkodowania za wydanie niezgodnego z prawem aktu, na podstawie właściwych przepisów prawa, stosowanie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Przyjecie koncepcji zaprezentowanej przez organ prowadziłoby do zamknięcia stronie możliwości dochodzenia odszkodowania. Stanowisko takie należałoby także oceniać, co do zasady, w kontekście ewentualnego naruszenia art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (ust. 1). Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (ust. 2).
Reasumując Sąd Wojewódzki uznał, iż okoliczności przywołane w sprawie przez organ, w obu postanowieniach, nie świadczą o zaistnieniu przeszkody o charakterze przedmiotowym. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie można bowiem stwierdzić, iż nie ma decyzji, która miałaby być badana w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Owszem, decyzja kwestionowana z dnia [...] marca 1991 r. została następnie uchylona, ale ta eliminacja nastąpiła ze skutkiem ex nunc. Późniejsze uchylenie tej decyzji nie czyni więc niniejszego postępowania niedopuszczalnym. Zdaniem Sądu, przedmiotem tego postępowania winna być bowiem kwestionowana przez skarżącego decyzja (w części zgodnej z jego żądaniem i interesem prawnym), od momentu jej obowiązywania do momentu uchylenia ostatecznym aktem.
Sąd I instancji stwierdził także, iż orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu, i po poczynieniu ustaleń co do interesu prawnego skarżącego na etapie wstępnym sprawy, wszcząć postępowanie merytoryczne, w zakresie wnioskowanym przez skarżącego w trybie art. 156 i nast. k.p.a.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2691/13 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego kasacyjne, na zasadzie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a oraz art. 156 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że można wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. która została wyeliminowana z obrotu prawnego w innym trybie, przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności.
Zarzucił także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 156 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że można stwierdzić nieważność decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, zarówno w dniu składania wniosku, jak i w dniu rozstrzygania.
Wskazując na powyższe okoliczności strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu autor kasacji powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która co prawda weszła do obrotu prawnego, jednakże następnie została decyzją ostateczną z tego obrotu prawnego wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego oznacza bowiem, że mamy do czynienia z decyzją "nieistniejącą materialnie". Uchylenie decyzji powoduje, iż nie występuje ona już w obrocie prawnym, co jest jednocześnie zdarzeniem prawnym powodującym niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu postępowania).
W świetle przedstawionych rozważań kasator za błędny uznał wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu I instancji, iż uchylenie decyzji nieostatecznej nie stoi na przeszkodzie późniejszemu stwierdzeniu jej nieważności w trybie przepisu art. 156 k.p.a. Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania (ex tunc), jednak fakt ten, w opinii skarżącego kasacyjnie, nie przesądza w żadnym wypadku o możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji już wyeliminowanej z obrotu prawnego w innym trybie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – R. M., reprezentowany przez adw. I. Z., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszeniu określonych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przy czym istota podniesionego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie podzielił stwierdzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego względem decyzji administracyjnej, która uprzednio została uchylona w trybie art. 155 k.p.a. i w konsekwencji konieczności wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi w zarzucie przepisami k.p.a. należy stwierdzić, że nie mógł on odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.
Nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu nadzorczego, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Zauważyć jednak trzeba, że tak uogólnione stanowisko sformułowane zostało w oderwaniu od spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w różnorodnych stanach faktycznych i prawnych. Przyjąć bowiem należy, że sporne zagadnienie może znaleźć różne rozwiązanie w zależności od charakteru decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, oraz od tego czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym (por. wyrok WSA z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 68/10, wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1132/10, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1456/12, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 497/10 – publik. http//orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a.
Wskazać należy, że zastosowanie wymienionego trybu przez organ administracji prowadziło do utraty ważności przedmiotowej decyzji ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od daty wydania orzeczenia w tym przedmiocie (decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r.) Oznacza to, że przed tą datą ([...] grudnia 1990 r.) decyzja orzekająca o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego [...] oznaczonymi w niej działkami obowiązywała i mogła wywołać wynikające z niej skutki prawne. W takim stanie sprawy trudno mówić o niedopuszczalności postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. od dnia 5 marca 1991 r.
Zauważyć bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przyjmuje się, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed wydaniem tej decyzji. Organ, który stwierdził nieważność decyzji, przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie.
Skoro ww. decyzja z dnia [...] marca 1991 r. do dnia jej uchylenia kolejną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. wywoływała określone skutki prawne, uwłaszczone Przedsiębiorstwo mogło w tym czasie posługiwać się przedmiotową decyzją dla wykazania tytułu prawnego do wskazanych w niej nieruchomości (np. ujawnienia w księdze wieczystej prawa rzeczowego Przedsiębiorstwa do nieruchomości), to trudno nie dostrzec, że dla ochrony interesu prawnego wnioskodawcy (chociażby żądania odszkodowania, o czyn szerzej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) ma znaczenie w jakim trybie administracyjnym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Niewątpliwie najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., po to aby wyeliminować ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc).
Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się niedopuszczalne tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego (patrz wyrok NSA z dnia 25 listopada 201 r. sygn. akt II OSK 762/14, publik. LEX nr 2002241).
Powyższe twierdzenie ma silne oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu w powoływanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 567/11 wrażono akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, iż cyt.; ".... decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania (ex tunc). Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym. Decyzja, która utraciła ważność po upływie czasu w niej oznaczonego funkcjonuje, (...), w obrocie prawnym. Utrata ważności decyzji oznacza tylko tyle, że po oznaczonej w niej dacie nie wywołuje ona skutków przez prawo przewidzianych. (...) nie można z góry zakładać, że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego.
W tym wypadku chodziłoby m.in. o wyeliminowanie negatywnych następstw, jakie powstały w czasie ważności aktu. Wyraźnie pominięto, że decyzja w okresie swej ważności mogła spowodować szkodę, której naprawienia może domagać się jej adresat. (...)". W tymże orzeczeniu Sąd II instancji podkreślił, iż specyfika postępowania uregulowanego w art. 156 do 159 k.p.a. nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła w wyniku upływu czasu. Utrata ważności nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. Można się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie.
NSA w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 484/13 (publik. http//orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "... wygaszona decyzja w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania stawki z tytułu połączeń głosowych nakładała na spółkę określone obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek corocznego przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia kosztowego opłat z tytułu zakończenia połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej, które do czasu orzeczenia o jej wygaśnięciu podlegały wykonaniu. Wobec tego wygaszenie z dniem 1 stycznia 2009 r. przedmiotowej decyzji nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności".
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zakwestionował istnienie przeszkody przedmiotowej z art. 61a k.p.a. do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., a w konsekwencji zasadność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Z tych też względów Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane postanowienia przyjmując, że wydane zostały z naruszeniem powołanego przepisu procesowego.
Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazać należy, iż zawiera on wady konstrukcyjne. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to skarga, która nie pozostawia wątpliwości co do intencji jej autora i precyzyjnie wskazuje przepisy, które zostały w jego ocenie naruszone. Warunek ten jest spełniony, gdy jej autor podaje konkretne przepisy prawa, wraz z jego jednostkami redakcyjnymi (paragrafy, ustępy, punkty itp.), które zostały naruszone, w taki sposób, aby sąd drugiej instancji nie był zmuszony do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12, publik. Lex nr 1502246). Tego warunku przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia, skoro wskazuje się w niej na naruszenie prawa materialnego poprzez wskazanie jedynie art. 156 k.p.a., który to przepis zawiera 2 paragrafy, zaś § 1 zawiera 7 punktów.
Natomiast zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 1005/12, publik. LEX nr 1480759).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, związanych ze sporządzoną i wniesioną przez jej pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną i jego udziałem w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.), zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/38).