Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 462/13), oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Starosta W. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. N. w wysokości 22 568 zł za nieruchomość położoną w gminie O., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0124 ha z obrębu P., dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] - jako zajętą pod część drogi powiatowej oraz zobowiązał Powiat W. do zapłaty odszkodowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Powiat W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji
Skargę na powyższą decyzję złożył Powiat W. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawowe znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia miała ocena legitymacji procesowej Zarządu Powiatu W. do wniesienia - w imieniu tego Powiatu - skargi na decyzję Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. wydaną przez Starostę Powiatu W., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Zdaniem Sądu, organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji, nie posiadał legitymacji procesowej do późniejszego jej kwestionowania jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie posiadał bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego, lecz był przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określanego mianem "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłączało zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (reprezentujący ją organ) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Powiat stanowi bowiem jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Starosta Powiatu W., jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydał w pierwszej instancji decyzję, na mocy której Powiat ten został zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania, to żaden z jego reprezentantów nie mógł skutecznie wnieść w tym przypadku odwołania.
Powiat W., we wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651) w zw. art. 45 ust 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), a także w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595) poprzez uznanie, że Powiatowi W. nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat W., jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności i był stroną postępowania toczącego się przed Wojewodą,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od załatwienia sprawy,
- 2) prawa materialnego, to jest: art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595) poprzez błędną wykładnię, tj. utożsamienie, starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym organu wykonawczego powiatu - zarządu powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie administracyjne a stroną postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podkreślał, iż przysługuje mu legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.
A. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosiła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd, wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) a znajdujący w niniejszym przypadku zastosowanie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Podkreślić należy, że wyżej przedstawione stanowisko podtrzymane zostało również w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)".
W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację wyrażonego poglądu, podkreślając m. in., iż nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji."
Należy jednocześnie zaznaczyć, iż mimo, że ww. uchwała została podjęta na kanwie sprawy zainicjowanej wniesioną przez Powiat W. skargą od decyzji Wojewody [...], wydanej na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Starosty W., to jednak - sensie podmiotowym - była to sprawa analogiczna do sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. W uchwale tej zaś wyraźnie zasygnalizowano brak podstaw do przypisania w takiej sytuacji znaczenia faktowi, iż decyzję w I instancji wydał starosta powiatu, zaś skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez powiat reprezentowany przez Zarząd (organ kolegialny), którego starosta jest przewodniczącym.
Powyższe oznacza zatem, że włączenie organów samorządowych (podmiotów wchodzących w ich skład) do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W toku kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie postępowania administracyjnego, organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość był - zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Po myśli zaś art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
W toku ww. postępowania administracyjnego decyzję w I instancji wydał Starosta W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i de facto ten sam organ (bo wchodził w skład Zarządu Powiatu W.) wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego. Taka zaś sytuacja, mając na uwadze przedstawione na wstępie wywody, nie mogła zostać zaakceptowana z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Powyższe oznaczało, że Starosta W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jednocześnie reprezentujący w sprawie Powiat W., który wydał decyzję w I instancji, działając w tym samym charakterze, nie ma legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego.
Wprawdzie zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja, w zasadzie odpowiadała wyrażonemu wyżej stanowisku, to jednak Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że skarga, wniesiona przez Powiat W., podlegała oddaleniu. Skarga ta była bowiem niedopuszczalna a to skutkować winno jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (oczywisty brak po stronie podmiotu skarżącego legitymacji czynnej).
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.