Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2016 r. po rozpoznaniu skargi S. S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały LXXII 182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.), w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 z późn. zm.) oraz § 12, § 24 ust. 1 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), w § 1 nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lokalu socjalnego) S. S., w § 2, wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu wskazano, że S. S. wraz z dwójką dzieci posiada zgodę na pobyt tolerowany na terenie Polski, natomiast mąż wnioskodawczyni na czas oznaczony tj. do dnia [...].2014 r. Wymienieni ubiegają się o najem lokalu socjalnego. Zainteresowani zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na podstawie umowy najmu zawartej z U. S. - właścicielką lokalu. Za lokal ten płacą czynsz w wysokości 1400 zł, dodatkowo opłaty eksploatacyjne oraz za energię i gaz. Wnioskodawczyni korzysta z dodatku mieszkaniowego. Powyższy lokal składa się z 2 pokoi, powierzchnia użytkowa wynosi 29,99 m2, w tym powierzchnia mieszkalna 21 m2. Na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada 5,25 m2 powierzchni mieszkalnej. Wskazano, że S. S. od dnia [...] czerwca 2014 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Korzysta z zasiłków celowych i okresowych z Ośrodka Pomocy Społecznej, dzieci otrzymują obiady w szkole.
Średni miesięczny dochód zainteresowanych wynosi 91,67 zł na jedną osobę. Komisja Mieszkaniowa Rady Dzielnicy Bemowo negatywnie zaopiniowała wniosek o najem lokalu z zasobu m.st. Warszawy. Powołując się na § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, stwierdzono, że przyznanie lokalu socjalnego wnioskodawczyni wyklucza okoliczność posiadania przez nią tytułu prawnego do lokalu (umowa najmu).
S. S. wezwała Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na błędnej interpretacji przepisów uchwały, a w konsekwencji - podjęciu uchwały o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu.
W odpowiedzi Zarząd Dzielnicy Bemowo wskazał, że uchwała z dnia [...] lipca 2015 r. nie narusza prawa.
Uchwała Zarządu Dzielnicy Bemowo z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która zwróciła się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy Bemowo nie zastosował właściwie przepisu § 22 i § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie Sądu wniosek o najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy nie został poddany wnikliwej analizie. Odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego Zarząd Dzielnicy Bemowo uzasadnił wyłącznie faktem wynajmowania przez skarżącą lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, na podstawie umowy najmu lokalu (ustna umowa użyczenia). Tymczasem, żaden przepis uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. automatycznie nie wyłącza z grona ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu miasta, osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Okoliczność ta, na gruncie przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., nie powoduje, że wnioskodawczyni nie może być umieszczona na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, o ile spełni przesłanki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, a nadto znajduje się w niedostatku, o czym jest mowa w § 12 powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu, spełnienia tych wymogów przez skarżącą organ nie zbadał, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej uchwały.
Przywołując treść § 17 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy Sąd wskazał, że w świetle brzmienia tych przepisów, posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu, jak umowa najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie wyklucza zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ, by ponownie rozpatrując sprawę, poddał wniosek skarżącej wnikliwej analizie, mającej na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone uchwałą Rady m.st. Warszawy warunkujące umieszczenie wnioskodawców na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezydent m.st. Warszawy podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;
- 2. naruszenie art. 134 § 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, co w rzeczywistości nie miało miejsca.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim podkreślić należy, że uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, reguluje tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w tym lokali socjalnych. W § 12 uchwały tej przyjęto, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku.
Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu nie może budzić wątpliwości, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta jedynie z osobą, która łącznie spełnia wymienione w tym przepisie warunki. Oprócz konieczności pozostawania w niedostatku i spełniania – z pewnymi wyjątkami - kryterium powierzchniowego uchwałodawca zastrzegł więc, iż tego rodzaju umowa nie może zostać zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu. Posłużenie się w § 12 ww. uchwały sformułowaniem: "posiada tytuł prawny do lokalu" było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poddane gruntownej analizie. Przykładowo wskazać należy na wyroki NSA z 16 września 2016 r., I OSK 1089/16; z 20 stycznia 2017 r., I OSK 2474/16; z 4 stycznia 2017 r., I OSK 2310/16, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w których jednolicie przyjęto, że za tytuł prawny do lokalu należy również rozumieć umowę najmu.
Podkreśla się tutaj, że § 12 uchwały - przy uwzględnieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) - ma na celu uniknięcie sytuacji, w której doszłoby do zawarcia umowy najmu z osobą mającą zaspokojone, w rozumieniu ustawy, potrzeby mieszkaniowe. Osoba zaś ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli ma prawo do używania lokalu mieszkalnego. Brak tytułu prawnego do lokalu oznacza zatem sytuację, w której osoba nie ma jakiegokolwiek uprawnienia do używania lokalu. Prawo do używania lokalu może mieć charakter rzeczowy, a także, jak w przypadku zawarcia umowy najmu, charakter obligacyjny. W obu przypadkach korzystanie z lokalu ma jednak oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Przyjmuje się więc, że brak podstaw do wyłączania z katalogu tytułów uprawniających do korzystania z lokalu mieszkalnego praw opartych na umowach zawartych na podstawie art. 680 K.c. w związku z art. 659 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przywołane tu argumenty, zaznaczając przy tym, że prawidłowość tego poglądu wzmacnia treść art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), w którym definiując termin: "lokator" przyjęto, iż należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego, niż prawo własności.
Zauważyć również należy, że stanowisko, według którego, przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć także prawo do używania lokalu znajdujące źródło w normach o charakterze obligacyjnym, było wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z 13 stycznia 2013 r., II PZP 6/12; wyrok SN z 22 kwietnia 2005 r., II CK 655/04).
W tej sytuacji, wbrew wyrażonemu w zaskarżonym wyroku stanowisku, okoliczność legitymowania się przez wnioskodawczynię tytułem do lokalu w postaci umowy najmu, której istnienia w toku postępowania nie kwestionowano, mogła stanowić wyłączną podstawę odmowy uwzględnienia złożonego przez nich wniosku. Powyższe ustalenie czyniło zbędnym ustalenie przez organ wystąpienia innych przesłanek uprawniających wnioskodawczynię do umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego.
W tych okolicznościach skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, wydany bowiem przez Sąd I instancji wyrok należało uznać za nieprawidłowy, a wniesioną przez S. S. skargę za niezasadną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając okoliczności sprawy, odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 2 na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.