Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 54/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi M. S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M.. S. z dnia 4 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] października 2012 r. M. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe [...], powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy i dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zmianami), dalej jako "u.d.i.p.", zwrócił się do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie mu w formie plików komputerowych przesyłanych pocztą elektroniczną informacji publicznej, tj. kopii bezusterkowych protokołów końcowych robót, kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla następujących inwestycji prowadzonych przez Nadleśnictwo [...]:
- - przebudowy budynku kolonijnego (określanego jako [...]) z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, z utwardzonym chodnikiem oraz rozbiórką budynku [...] i przygotowaniem pomieszczenia biurowego w budynku [...] (postępowanie [...]);
- - remontu leśniczówki [...] oraz wykonania ogrodzenia osady leśnej leśniczówki [...] (postępowanie [...]);
- - wykonania prac remontowo - budowlanych w 2011 r. w Nadleśnictwie [...], Leśniczówki [...] i [...] (postępowanie [...]).
W odpowiedzi na wniosek Nadleśnictwo [...] wskazało, że brak jest podstaw do udostępnienia treści i postaci żądanych przez skarżącego dokumentów, bowiem nie stanowią one dokumentów urzędowych, a tylko takie podlegają udostępnieniu. Organ przyznał jednak, że dokumenty zawierają informację publiczną i z tej przyczyny podał dla których inwestycji zostały dokonane bezusterkowe protokoły odbioru i jakich kwot dotyczyły. Do wykonania zestawienia pozostałych danych organ zobowiązał się w terminie do dnia [...] listopada 2013 r., co nastąpiło jego pismem z dnia [...] listopada 2013 r..
Pismem z [...] grudnia 2013 r. skarżący ponownie zwrócił się o udzielenie informacji w formie przez niego żądanej, uzasadniając, że wnioskowane przez niego dokumenty podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej bądź o wydanie decyzji odmownej.
W odpowiedzi organ pismem z [...] grudnia 2013 r. podał, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego, bowiem żądane dokumenty nie spełniają łącznie przesłanek dokumentu urzędowego, tj. nie zostały utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, a tylko takie mogą być udostępniane. Organ wskazał, że ze względu na okoliczność, iż żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną, zostały mu one udostępnione poprzez opisanie ich treści. Nadmienił również, że decyzję odmowną wydaje się wówczas, gdy organ odmawia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca.
Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżący wezwał Nadleśnictwo do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie mu żądanej informacji. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2013 r..
M. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanych informacji publicznych, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 2 u.d.i.p. poprzez jej częściowe nieudzielenie zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy poprzez nieudzielenie części wnioskowanych informacji w terminie określonym w ustawie. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że informacje, o których udostępnienie wniósł, są informacjami publicznymi, ponieważ fakt, iż zostały wytworzone przez podmioty prywatne nie może przesądzać o tym, że nie podlegają one udostępnieniu.
Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w przedłożonych przez organ aktach sprawy, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, argumentując, że organ odpowiadając na wniosek skarżącego udostępnił mu informację publiczną wskazując, kiedy zostały podpisane protokoły końcowe odbioru robót na poszczególnych obiektach i na jakie kwoty zostały sporządzone kosztorysy powykonawcze robót, a także wyjaśnił, że udostępnieniu nie może podlegać postać żądanych dokumentów, gdyż obowiązek udostępnienia postaci dokumentów dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ przyznał, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną, ale nie jest to jednoznaczne z uznaniem ich za dokumenty urzędowe. Żądane przez skarżącego dokumenty nie zostały ani utrwalone, ani podpisane przez funkcjonariusza publicznego, nie mają zatem przymiotu dokumentu urzędowego, co w konsekwencji skutkuje niemożliwością ich udostępnienia.
Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący podniósł, że dotychczas udzielona przez organ informacja została mu przekazana w sposób lakoniczny i nie odpowiadała wnioskowi, nie zawierała także wszystkich informacji, które zawierają protokoły odbioru i kosztorysy powykonawcze pozwalające na ocenę, w jaki sposób przebiegały prace i jak zostały wydatkowane środki publiczne. Zwrócił uwagę, że przyjęcie koncepcji organu, jakoby dokumenty nieutrwalone przez funkcjonariusza publicznego nie podlegały udostępnieniu skutkowałoby tym, iż żaden dokument zawierający informację publiczną, a niewytworzony przez funkcjonariusza publicznego nie mógłby być udostępniony, co pozostaje w sprzeczności z zapisami Konstytucji, bowiem ogranicza dostęp obywatela do informacji o działalności tego organu i społeczną kontrolę nad działaniami organu w zakresie prowadzonych spraw publicznych.
Nadto podniósł, że żądane przez skarżącego protokoły odbioru robót i kosztorysy powykonawcze zostały sporządzone w związku z realizacją inwestycji w Nadleśnictwie [...], a zatem dokumenty te zawierają informację o sposobie zrealizowania inwestycji, a więc podlegają udostępnieniu. Wskazał również, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając sprawę wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p..
W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu.
Przepis art. 4 pkt 1-5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m.in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - żądana informacja istnieje, organ był obowiązany do jej udostępnienia po analizie, czy w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p..
Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jeżeli natomiast organ odmawia udzielenia informacji, powinien to uczynić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący M. S. we wniosku z [...] października 2013 r. domagał się udostępnienia drogą elektroniczną kopii bezusterkowych protokołów końcowych robót oraz kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla inwestycji wskazanych we wniosku, prowadzonych przez Nadleśnictwo [...].
Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] udzielił skarżącemu informacji publicznej poprzez wskazanie, kiedy zostały podpisane protokoły końcowe robót na poszczególnych obiektach i na jakie kwoty zostały sporządzone kosztorysy powykonawcze. Jednocześnie wskazał, że udostępnieniu nie może podlegać postać powyższych dokumentów, bowiem obowiązek udostępnienia postaci dokumentów dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd I instancji uznał, że w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności co do żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych przez skarżącego we wniosku dokumentów.
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/PO 994/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. II SAB/SZ 7/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10).
Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim, czy zawiera on informację publiczną.
Za błędne uznał Sąd I instancji stanowisko organu, że kopie bezusterkowych protokołów końcowych robót oraz kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla przedmiotowych inwestycji prowadzonych przez Nadleśnictwo [...], związane z realizacją umów finansowanych ze środków publicznych przez Nadleśnictwa [...], nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu I instancji dokumenty te są jednymi z podstawowych, które zawierają informacje niezbędne do weryfikacji wysokości należności wynikających z faktur, które z kolei stanowią podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków publicznych będących w dyspozycji Nadleśnictwa [...]. Domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentów jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowe dokumenty, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Informacja w zakresie protokołów końcowych robót, kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla inwestycji prowadzonych przez Nadleśnictwo [...] dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przez Nadleśnictwo [...] stanowi informację publiczną. Ponieważ organ jest w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji, zobowiązany jest załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, zobowiązany jest ponadto uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględnił także podjęte przez organ czynności, które ocenił jako nieprawidłowe. W konsekwencji nie uznał, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], domagając się jego uchylenia w całości i rozstrzygnięcia skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie informacji publicznej, a zastosowaniu wyłącznie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f wymienionej ustawy i przyjęciu, że udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej podlega postać każdego dokumentu zawierającego informację publiczną, a nie tylko dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy, co z kolei skutkowało uznaniem zasadności skargi i przyznaniem bezczynności organu, gdy chodzi o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o bezczynności organu, skoro wnioskowana informacja publiczna została skarżącemu udzielona w ustawowym terminie, a nieudostępnienie nośnika, na którym była zawarta, nie może być - w świetle uregulowań ustawy - utożsamiane z nieudostępnieniem samej informacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną poprzez odniesienie się do elementu przedmiotowego - treściowego. Zgodnie zatem z ustawą podmiot zobowiązany, w razie stwierdzenia, że dany nośnik informacji zawiera informację publiczną, zobowiązany jest tą informację udostępnić. Nie wynika zaś z tego bezwzględny obowiązek udostępniania samego nośnika, istotna jest bowiem treść samej informacji. W przypadku dokumentów innych niż urzędowe oznacza to, że podmiot zobowiązany ma obowiązek opisania treści dokumentu bez konieczności ujawniania samego dokumentu.
Kierując się tą zasadą organ, odpowiadając na wniosek skarżącego, udostępnił informację publiczną, tzn. podał tę informację wskazując, kiedy zostały podpisane bezusterkowe protokoły końcowe odbioru robót na poszczególnych obiektach i na jakie kwoty zostały sporządzone kosztorysy powykonawcze robót.
Jednocześnie wyjaśniono, że udostępnieniu nie może podlegać postać dokumentów, gdyż obowiązek udostępnienia postaci dokumentów dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie kwestionował, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się w ocenie organu do tego, czy wskazane przez skarżącego dokumenty mają charakter urzędowy oraz, czy obowiązek udostępnienia postaci dokumentu dotyczy także dokumentów innych niż urzędowe. Tak więc to kwestia udostępnienia postaci dokumentu ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i jest źródłem rozbieżności interpretacyjnych.
Zaakcentował skarżący kasacyjnie, że zapis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierający sformułowanie "w szczególności", wskazuje jedynie na otwarty katalog dokumentów urzędowych, które mogą zawierać informację publiczną. Jest to zabieg oczywisty wobec faktu, że ustawodawca nie jest w stanie wymienić wszelkich dokumentów urzędowych funkcjonujących w obiegu publicznoprawnym. Powyższe nie może jednak w niczym zmieniać samej, ściśle określonej definicji dokumentu urzędowego, którego postać i treść podlega udostępnieniu.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie pozostawia żadnej swobody interpretacyjnej wymagając, aby dokument urzędowy został: 1/ utrwalony i 2/ podpisany przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, 3/ oraz skierowany do innego podmiotu lub złożony do akt sprawy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Żadna z przesłanek istniejąc samodzielnie (bez pozostałych), nie może - bez ewidentnego naruszenia ustawy - determinować uznania dokumentu za urzędowy. O ile nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną (o dysponowaniu państwowymi środkami pieniężnymi), to wcale nie oznacza, że tylko z tego tytułu są one dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy.
Przede wszystkim dokumenty te nie zostały utrwalone przez funkcjonariusza publicznego (ich utrwalenia dokonali wykonawcy robót budowlanych), po wtóre nie zostały one podpisane przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji.
Kosztorysy powykonawcze są bowiem utrwalane (sporządzane) przez wykonawców robót. Nie są to zatem dokumenty pochodzące od funkcjonariusza publicznego, co jest warunkiem koniecznym do nadania dokumentowi urzędowego charakteru, lecz dokumenty prywatne w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, które niczego w sposób urzędowy nie zaświadczają. Jeżeli zaś chodzi o protokoły odbioru robót, to nie są one także podpisywane przez funkcjonariusza publicznego. Odbioru robót dokonuje przedstawiciel inwestora, przy czym nie jest to Nadleśniczy, który jako jedyny ma status funkcjonariusza publicznego (jest to wieloosobowa komisja odbiorowa).
Zatem zarówno kosztorysy powykonawcze, jak i protokoły odbioru robót nie spełniają przesłanek do uznania ich za dokumenty urzędowe w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie spełniają łącznie wszystkich wymaganych przesłanek, o których mowa wyżej. Są to dokumenty prywatne, zawierające informację publiczną.
W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, należałoby zakładać, że gdyby w ramach dostępu do informacji publicznej miała być udostępniana treść i postać absolutnie każdego dokumentu, bez względu na jego charakter (prywatny czy urzędowy), ustawodawca nie decydowałby się na wskazanie, że udostępnienie postaci dokumentu dotyczy dokumentów urzędowych. Na trafność powyższej argumentacji wskazuje fragment uzasadnienia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/2013, gdzie stwierdza się: (...) Przedstawione powyżej stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika.
Uchwała powyższa zapadła wprawdzie na gruncie odmiennego stanu faktycznego, niemniej zacytowana interpretacja przepisu ma znaczenie dla odtworzenia zakresu obowiązków, gdy chodzi o udostępnianie postaci dokumentów.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie ulega wątpliwości, że tylko i wyłącznie dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu w zakresie ich postaci. W konsekwencji, co do dokumentów innych niż urzędowe, właściwy organ jest zobligowany przekazać jedynie zasadniczą treść dokumentu - opisać jego treść niosącą informację publiczną.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był zastosować w sprawie wspomniany art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i uczynić ten przepis podstawą oddalenia skargi. Skoro bowiem ani protokoły odbioru robót, ani kosztorysy powykonawcze nie są dokumentami urzędowymi, to organ nie ma obowiązku udostępniania postaci tych dokumentów (nośnika informacji) poprzez ich skopiowanie czy zwielokrotnienie w innej formie. Wystarczające bowiem będzie przetransponowanie treści zawartych na nośniku i przekazanie ich wnioskującemu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował wyłącznie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. i) u.d.i.p. zakładając, że żądane dokumenty, choć nie zostały wytworzone przez organ (ergo nie mają charakteru dokumentów urzędowych), jednak bezpośrednio się do niego odnoszą, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie tego przepisu. Organ wskazał dodatkowo, że nie można stwierdzić, aby wspomniany przepis ustalał jakikolwiek tryb udostępniania informacji publicznej.
Definiuje on tylko informację publiczną, ale bez jakiegokolwiek odniesienia do udostępnienia także postaci-nośnika zawierającego informację publiczną o majątku podmiotu opisanego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego M. Ś. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazał na wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., wydany w sprawie I OSK 2215/11, w którym uznano, że protokoły odbiorcze zakończonych robót budowlanych i remontowych, których inwestorem była Gmina, poosiadają walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez jego niezastosowanie i oparcie kwestionowanego rozstrzygnięcia wyłącznie o art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w ramach dostępu do informacji publicznej udostępnieniu podlega postać każdego dokumentu zawierającego informację publiczną, a nie tylko dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy, co z kolei skutkowało uznaniem zasadności skargi i przyznaniem bezczynności organu, gdy chodzi o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej.
W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższy zarzut jest częściowo uzasadniony, co nie ma jednak wpływu ocenę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie nie wynika, że Sąd ten odniósł się do podnoszonej konsekwentnie w toku postępowania przez Nadleśnictwo kwestii różnicy w obowiązku udostępniania dokumentu urzędowego i innego dokumentu zawierającego informacje publiczną. Nadleśnictwo zarówno w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i w odpowiedzi na skargę wskazywało, że żądane przez M. S. dokumenty nie są dokumentami urzędowymi, zatem Nadleśnictwo nie ma obowiązku udostępniania ich postaci, ponieważ udostępnieniu podlega jedynie treść dokumentów, co nastąpiło kolejnymi pismami z [...] i [...] listopada 2013 r..
Rozpoznając powyższy zarzut skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Potwierdza to jednoznacznie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) tej ustawy. Przepis ten stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a taką informację zawierają żądane przez M. S. dokumenty. Dotyczą bowiem realizacji zadań publicznych poprzez dysponowanie majątkiem Skarbu Państwa. Nie budzi zatem wątpliwości, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął w zaskarżonym wyroku, że wskazany przepis odnosi się do informacji objętej w sprawie wnioskiem M. S..
Kolejno przejść należy do rozważenia zasadniczego problemu, stanowiącego istotę sporu w sprawie, co do postaci (formy), w jakiej udostępnieniu ma podlegać, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, żądana informacja publiczna. W tym kontekście zauważyć należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega jako informacja publiczna "treść i postać dokumentów urzędowych", w tym "w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć".
Z powyższego unormowania wynika wprost, że dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko w zakresie swojej treści, ale i formy, a więc w postaci niezmienionej – tak, jak funkcjonują w obrocie. W tym przypadku nie wystarcza przekazanie wnioskodawcy informacji o samej treści żądanego dokumentu urzędowego. Jak przy tym zauważa się w orzecznictwie, bez znaczenia jest okoliczność, w jaki sposób dokument ten znalazł się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczy, a zatem przepis ten dotyczy wszystkich dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a nie tylko tych, które sam ten organ wytworzył (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 155/12 dostępne cbois.nsa.gov.pl).
Pojęcie dokumentu urzędowego definiuje natomiast art. 6 ust. 2 u.d.i.p.. Wskazuje on, że dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Definicję funkcjonariusza publicznego podaje zaś art. 115 § 13 pkt 4 k.k.. Wskazuje on, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 6 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest także osoba zajmująca kierownicze stanowisko w instytucji państwowej.
Status Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasów Państwowych, których jednostki dotyczy przedmiotowa sprawa, określa ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r., Nr. 56, poz. 679 ze zm.). Według tego aktu Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną, nie wyposażoną w odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną (art. 32 ust. 1). Dysponują środkami niezbędnymi do prowadzenia wskazanej przez ustawę działalności i uczestniczą w obrocie gospodarczym jako jednostka Skarbu Państwa, który ponosi odpowiedzialność za jej zobowiązania. W doktrynie uważa się, że w związku ze wskazaną formą powiązania z budżetem państwa można Lasy Państwowe zaliczyć do państwowych jednostek budżetowych.
W strukturze Nadleśnictwa natomiast, stanowiącego jedną z jednostek Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasów Państwowych, przymiot funkcjonariusza publicznego można przypisać jedynie Nadleśniczemu (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt 126/04).
Przedmiotem wniosku M. S. z dnia [...] listopada 2013 r. są bezusterkowe protokoły końcowe oraz kosztorysy powykonawcze wskazanych w tym piśmie robót, zlecanych przez Nadleśnictwo [...]. Z pisma Nadleśnictwa wynika, że dokumenty te nie stanowią oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, którym w tym przypadku jest jedynie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. Protokoły odbioru są bowiem podpisywane przez wieloosobową komisję, a kosztorysy sporządzane przez wykonawcę robót. Dokumenty te nie stanowią zatem dokumentów urzędowych w rozumieniu art. art. 6 ust. 2 u.d.i.p.. Przedmiotem żądania M. S. nie są zatem dokumenty urzędowe, tylko inne dokumenty zawierające informację publiczną. Zgodnie z wyżej wskazanymi regułami zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że udostępnieniu podlega jedynie treść przedmiotowych dokumentów.
We wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. M. S. wniósł o udostępnienie konkretnych dokumentów w całości, nie ograniczając żądania do wybranych treści, które są w nich zawarte. Po otrzymaniu od Nadleśnictwa [...] odpowiedzi (pisma z dnia [...] i [...] listopada 2013 r.) zarzucił, że przedmiotowe dokumenty zawierają treść szerszą, niż została mu udostępniona. Nie zaprzecza temu także skarżący kasacyjnie. W przekonaniu składu orzekającego NSA, także z doświadczenia życiowego wynika, że z reguły dokumenty w postaci protokołów końcowych robót i kosztorysów powykonawczych zawierają treść bogatszą niż data podpisania protokołu odbioru i kwota na którą zostały wystawione kosztorysy. Nie udostępniając zatem pełnej treści przedmiotowych dokumentów i nie wydając decyzji o odmowie ich udostępnienia w tej części organ popadł w bezczynność, którą prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, wobec czego jego wyrok – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – nie narusza art. 149 § 1 P.p.s.a..
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji zgodnie z prawem zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydane zostało na podstawie przepisu art. 204 pkt 2 P.p.s.a.