Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu sprawy ze skargi K[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 4 [...] r. Nr S[...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego – oddalił skargę oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącej zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 4 [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...], po rozpatrzeniu odwołania K[...] od decyzji Wójta Gminy D[...] z dnia 4 [...] r. w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem W[...] w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia 1 listopada 2013 r. do 30 kwietnia 2014r. w kwocie 400zł miesięcznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku K[...] z dnia 16 września 2013r., przyznał zasiłek rodzinny na dzieci: W[...] (urodzoną w dniu 2 sierpnia 2010r.) i K[...] (urodzonego w dniu 2 sierpnia 2010r.) w wysokości 77zł miesięcznie na każde dziecko na okres od dnia 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400zł miesięcznie.
Od tej decyzji odwołała się K[...] wnosząc o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko urodzone w trakcie jednego porodu w kwocie po 400zł na każde dziecko. Organ wskazał, że zasady ustalania, przyznawania oraz wypłacania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej przywoływana jako: "ustawa". Przepis art. 10 tej ustawy stanowi o zasadach przyznawania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni w trakcie jednego porodu w dniu 2 sierpnia 2010r. urodziła dwoje dzieci: W[...] i K[...].
Natomiast dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno dziecko, w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy, zaś dodatkowym przywilejem dla matki lub ojca bliźniaków jest wydłużenie okresu uprawniającego do przyznania dodatku. Zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do przyznania dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła K[...] podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca gdyż pomija jej córkę W[...]. Zdaniem skarżącej, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powinien być przyznany na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ponieważ wychowanie bliźniąt wymaga większych nakładów. Skarżąca powołała się nadto na orzeczenia sądów administracyjnych, które wskazywały, że przyznanie jednego dodatku łącznie na wszystkie dzieci urodzone w tracie jednego porodu nie spełnia funkcji zaopatrzeniowej. Zdaniem skarżącej, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Konstytucji R.P., Konwencji o Prawach Dziecka, przepisów ustawy oraz K.p.a.
Sąd I instancji powyższą skargę uznał za bezzasadną wskazując, że przepisy ustawy statuują ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących poszczególne dodatki. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowa jest wykładnia art. 10 ustawy dokonana przez organy administracji, bowiem – zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 i 2 ustawy – dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres:
- 1) 24 miesięcy kalendarzowych,
- 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu,
- 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400zł miesięcznie i stanowi wsparcie dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Zdaniem Sądu I instancji przepis ten ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie pozostawiając organowi żadnych uprawnień do określenia innej wysokości tego dodatku. Zatem przepis ten nie uzależnia wysokości dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czynią przepisy art. 9 ust. 4, art. 11a ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 i 2, czy też art. 12a ust. 2 ustawy. Podkreślono, że ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Dodatek ten jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym, zaś prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie 400zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu.
Natomiast kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, iż w razie urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władz publicznych nad taką rodziną przybierać powinna postać istotnego wydłużenia czasu pobierania tego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności, w których wsparcie władz publicznych polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi 400zł, niezależnie od liczby dzieci niepełnosprawnych poddanych opiece.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji zgodnie z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy określiły kwotę przyznanego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013r. do 30 kwietnia 2014r. Podkreślił, iż regulacja ta nie jest sprzeczna z powołanymi przez skarżącą przepisami art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 Konstytucji R.P. i art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Jako nietrafny oceniony został zarzut skarżącej o naruszeniu przepisów K.p.a., bowiem organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały przepisy ustawy, a istotą sporu była jedynie odmienna interpretacja przepisów ustawy. W tej sytuacji Sąd I instancji oddalił skargę rozstrzygając także o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K[...] zaskarżając go w części oddalającej skargę i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", zarzuciła mu naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy, przez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem do zasiłku rodzinnego tylko na jedno dziecko, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że przysługuje na każde dziecko i mając powyższe na uwadze wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji albo
- - zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego aktu administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że stan faktyczny sprawy był bezsporny. Skarżąca urodziła więcej aniżeli jedno dziecko w trakcie porodu; otrzymała jednak tylko dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem za jedno dziecko; nie otrzymała takiego dodatku za kolejne dziecko. Natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie l OPS 15/13 wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Zdaniem skarżącej wykładnia ta ma w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, co czyni wniesioną skargę kasacyjną zasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc oparła zarzut na przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zarzut ten wypada uznać za usprawiedliwiony.
Kwestię dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie I OPS 15/13, https://cbois.nsa.gov.pl), wskazując, iż przepis art. 8 pkt 2 ustawy stanowi, iż do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zaś analiza przepisów art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zasiłek rodzinny przysługuje odrębnie na każde dziecko, a co za tym idzie dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego przysługuje do każdego z tych odrębnych zasiłków.
Ponadto w uchwale wskazano, iż przepis art. 10 ust. 2 ustawy określając wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie zawiera zastrzeżenia, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek, tak jak przewidywał to chociażby przepis art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dodany do tej ustawy z dniem 1 września 1999r. Nadto w ustawie zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. Przesłanką przyznania dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1, jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego. Nie jest natomiast przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie czasu przez jaki dodatek przysługuje, (art. 10 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy) ani też określenie wysokości dodatku (art. 10 ust. 2 ustawy).
Nie można więc z przepisu, który wskazuje okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny.
Z powodu zajęcia w zaskarżonym wyroku stanowiska błędnego w kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, wyrok ten należało uchylić. Z uwagi na to, że powyższa wadliwość wynika wyłącznie z naruszenia prawa materialnego, możliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były uchybieniem materialnym polegającym na błędnej wykładni przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, sprzecznej w swej istocie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale z dnia 26 czerwca 2014r., a także w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie konieczne będzie uwzględnienie zapatrywania prawnego wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).