Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 963/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Starosta C. odmówił zobowiązania A. P. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 11,4200 ha, położonej w obrębie [...], gmina S., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...].
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wniosek skarżącej o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości, w trybie art. 124b u.g.n., celem przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...] umotywowany został koniecznością dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych urządzeń energetycznych posadowionych na działce nr [...]. Remont linii miałby polegać na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Przewody "gołe" AFL miałyby zostać zastąpione "niepełnoizolowanymi" [...]. Słupy betonowe żelbetowe oraz drewniane miałyby zostać wymienione na betonowe wirowane. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Do wniosku została dołączona korespondencja dotycząca udostępnienia nieruchomości, kierowana do właściciela nieruchomości, z potwierdzeniem odbioru, na którą A. P. nie odpowiadała.
W toku prowadzonego postępowania Starosta stwierdził, że wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 u.g.n. Organ wskazał, że za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów), polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że regulacja zawarta w art. 124b u.g.n. jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem, polegającym na temporalnym ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Organ, orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości, musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia, oraz że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.
Organ odwoławczy uznał, że warunek podjęcia próby uzyskania zgody właścicielki nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie został spełniony.
Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, że planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją remontami oraz usuwaniem awarii". Starosta, celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii [...], dwukrotnie zwrócił się do inwestora, m.in. o szczegółowe wskazanie tych danych. W odpowiedzi, w pismach z [...] marca 2017 r. oraz [...] marca 2017 r., inwestor dodatkowo wskazał m.in., że obecnie na przedmiotowej linii są przewody "gołe" AFL, a po remoncie zostaną wymienione na przewody "niepełnoizolowane" [...].
Ponadto dotychczasowe słupy betonowe, żelbetowe oraz drewniane zostaną wymienione na betonowe wirowane, przy czym w niektórych przypadkach słupy będą wyższe. Zaznaczono także, że nie zostaną zamontowane nowe elementy, a jedynie "stare" urządzenia nie nadające się do eksploatacji zostaną wymienione na fabrycznie nowe.
Wojewoda wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się dokument "Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kv GPZ [...] [...] wraz z odgałęzieniami". Zapisano przy tym, że długość linii objętej remontem w zakresie linii głównej to 23 km, natomiast w zakresie odgałęzień - 30 km. Ze względu na zły stan techniczny słupów i przewodów linia kwalifikuje się do kapitalnego remontu. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 50 mm2 na AFL 70 mm2 wraz ze słupami (230 szt.). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 35 mm2 na AFL 50 mm2 oraz AFL 25 mm2 na AFL 35 mm2 oraz wymianę słupów. Planowana jest również wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania oraz zastosowanie mostków izolowanych na słupach. Organ drugiej instancji uznał, że planowane roboty budowlane stanowią przebudowę linii elektroenergetycznej [...], w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 230 nowych słupów w zakresie linii głównej z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju. Powyższe działanie nie jest remontem - remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.
Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest natomiast to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii [...] i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., zarzucając naruszenie przepisów:
- 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji co doprowadziło do błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie remont, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii,
- 2) art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek remontu będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przytoczył treść art. 124b u.g.n. i stwierdził, że wynika z niego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.
Sąd dodał, że przepis ten przewiduje szczególny przypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.
Zasadnie, w ocenie sądu wojewódzkiego, organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w istniejącym obiekcie i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, odbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Jak wynika z zestawienia cytowanych przepisów Prawa budowlanego, zasadniczym elementem różnicującym pojęcia remont i przebudowa jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w następstwie wykonanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Istotną w sprawie kwestią było zatem ustalenie czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Jak wynika z treści wniosku oraz dokumentów dołączonych do akt, zamiarem inwestora była wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Planowane na przedmiotowej działce roboty budowlane są częścią inwestycji, którą inwestor okresla jako remont kapitalny całej linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami, obejmującego w zakresie linii głównej 23 km, natomiast w zakresie odgałęzień - 30 km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 50 mm2 na AFL 70 mm2 wraz ze słupami (230 szt.). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 35 mm2 na AFL 50 mm2 oraz AFL 25 mm2 na AFL 35 mm2 oraz wymianę słupów. Ma nastąpić także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.
Sąd wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną, co determinuje pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu.
W świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) oraz zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, ale np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu.
W ocenie sądu wojewódzkiego nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem kapitalnym. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana przewodów wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce. Podkreślenia wymaga, że powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi ponad 14 ha, a wnioskodawca podaje jedynie ogólnikowe niejednoznaczne stwierdzenia co do planowanych nawet na tej działce czynności.
Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która według oświadczenia skarżącej w niniejszej sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego.
Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwe i nieuzasadnione jest zastosowanie dokładnie takich samych słupów, z tego samego materiału, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów i słupów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami, skarżąca nie zauważa, w ocenie sądu, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Prawidłowo natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju przewodów właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest przy tym istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przestanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (winno być "c" – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1, 3 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez sąd decyzji Wojewody [...], pomimo że "nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego".
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie jej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem z [...] sierpnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) poinformował strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
[...] S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez r.pr. P. U. i Wojewoda [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK 2785/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, w związku z wyrażeniem zgody przez stronę skarżącą kasacyjnie oraz organ, przy jednoczesnym braku stanowiska uczestnika postępowania, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, Lex 1666121).
Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" - przy czym zarzut w tej części nie został skonstruowany dostatecznie starannie) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę roboty budowlane, polegające na wymianie przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.
Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace będą remontem.
Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; b. właściciel (...) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela działki nr [...] została bezspornie spełniona.
Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. działający w imieniu Spółki inż. J. K. wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicielkę do udostępnienia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w celu przeprowadzenia remontu napowietrznej linii elektoroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...], wskazując, że remont całej linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów, przewodów, wymianę odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik Spółki wskazał na zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych. Do wniosku załączono mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji i Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15 kV GPA [...] od odłącznika 3580 G. do 2655 C.; 2626 O. i 2632 S. z odgałęzieniami".
Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia problem zakwalifikowania planowanych na działce nr [...] robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).
Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na działce nr [...], a polegająca na wymianie przewodów i słupa, mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.
Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, zm. Dz. U. 2017 poz. 1529 – dalej jako "p.b."). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2196/18 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że "Nie można jednak zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), dalej P.e. Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e.
Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n." Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2739/17, CBOSA).
Przedmiotowa linia średniego napięcia, zarówno obecnie, jak i po remoncie, ma i będzie miała napięcie znamionowe 15 kV - dominujące w polskich realiach wśród sieci średniego napięcia. Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Nie ulega w szczególności wątpliwości, że wymiana słupów w dotychczasowych miejscach ich posadowienia, a także wymiana fundamentów słupa, w świetle aktualnego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie stanowiła remont, a nie przebudowę (wyroki NSA: z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 871/19/17 i z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2195/18, CBOSA). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA).
Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie przewodów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna zmiana, będzie go wykluczać.
Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, Lex 2636796).
Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd Wojewody, że zakres prac wskazuje na działanie inwestycyjne, skutkiem którego nastąpi całkowita lub częściowa rozbiórka całej linii [...], a następnie jej wznoszenie jej od nowa. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach).
Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.
Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na działce nr [...] objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).
Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).
Należy również podkreślić, że Wytyczne sporządzone zostały przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu projektowania linii elektroenergetycznych (inż. J. K. ma uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych, i dane osób: opracowującej, sprawdzającej, uzgadniających i zatwierdzającej na metryczce Wytycznych). W postępowaniu administracyjnym, w wyniku nałożenia na stronę przez właściwy - na podstawie ustawy - organ, we właściwej formie, w konkretnym postępowaniu (np. art. 81c ust. 2 p.b.) obowiązku przedłożenia ekspertyzy przez stronę, ekspertyza pełni częstokroć rolę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że wskutek zmiany przekroju przewodów właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest przy tym istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.
Sąd I instancji nietrafnie pominął zły stan techniczny sieci, konieczność jej remontu celem zapobieżenia odcięcia energii elektrycznej oraz wystąpienia znacznych strat, koncentrując się w istocie na "zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej". [...] S.A. jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.
Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nieznanych prawu w latach 1971 i 1973. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw;
5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".
Wytyczne wskazują na planowanie robót służących polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci, nie zaś zmianie parametrów technicznych linii. Temu celowi służą w szczególności: stosowanie przewodów niepełnoizolowanych [...] - w miejsce przewodów dotychczas nieizolowanych (gołych) AFL.
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok II SA/Bd 963/17 w całości i rozpoznał skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r., mimo że Starosta C. nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust.1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 3a i 8 p.b. i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 p.b.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej nowymi przewodami (także izolowanymi, częściowo izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowych fundamentach (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowych izolatorach, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku, treść pism pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN-15 kV.
Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV będzie z korzyścią również dla uczestniczki postępowania, która także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się, bowiem nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 2788/18.
Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.