Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 341/14, uchylił decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nadania M.B. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Starosta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił M.B. nadania stopnia nauczyciela mianowanego uznając, że nie spełnia on ustawowych wymagań wskazujących na konieczność posiadania w dniu złożenia wniosku kwalifikacji w zakresie nauczania przedmiotów zawodowych.
[...] Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania M.B., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M.B., uznał ją za zasadną. Przytaczając treść art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z, 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej K.p.a.) oraz zasady i zadania organu odwoławczego podczas rozpatrywania sprawy Sąd I instancji poniósł, że postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, ale organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Organ odwoławczy, z uwagi na postanowienia art. 138 § 1 K.p.a., w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja kasacyjna, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., nie może być wydana, jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.
Żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają więc organowi odwoławczemu podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stwierdzono, że uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przez nauczyciela trzech warunków: posiadania wymaganych kwalifikacji, odbycia stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego i uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Organ I instancji uznał, że M.B. nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych – w dniu złożenia wniosku nie posiadał wymaganych kwalifikacji w zakresie wszystkich nauczanych przedmiotów. Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że kwestia ta nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona, jednocześnie omówił w jakich okolicznościach oraz w oparciu o jakie dokumenty, przepisy i orzecznictwo należy ocenić, czy M.B. spełnia wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji.
Zauważono, że art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami K.p.a. zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej nie wynika tymczasem, aby w tym zakresie postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia. Nie wynika również, aby organ odwoławczy przeprowadził ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie i w wyniku tej oceny zawarł wskazania dla organu I instancji odnośnie możliwości uznania, że M.B. spełnia wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji.
Tym samym decyzja organu II instancji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.
Sąd I instancji podniósł, że organ II instancji zakwestionował skład osobowy powołanej komisji egzaminacyjnej, treść oświadczeń złożonych przez jej członków oraz protokół sporządzony z przeprowadzonego egzaminu. Stwierdzono, że M.B. prowadzi zajęcia dydaktyczne z wielu przedmiotów, w tym bardzo specjalistycznych, co może stanowić utrudnienie w powołaniu składu personalnego komisji egzaminacyjnej. Pytania członków komisji egzaminacyjnej, co wynika z analizy § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. 2013 r. poz. 393), nie dotyczą jednak wiedzy merytorycznej z nauczanych przedmiotów, ale kwestii związanych z organizacją pracy i jej warsztatem, wykorzystywaniem nowoczesnych technik, znajomości przepisów z zakresu prawa oświatowego, pomocy społecznej i postępowania w sprawach nieletnich.
Organ, na etapie postępowania odwoławczego, powinien ponownie rozważyć czy zasadnym jest kwestionowanie składu komisji egzaminacyjnej powołanej na potrzeby postępowania kwalifikacyjnego M.B. Zakwestionowane oświadczenia członków komisji egzaminacyjnej oraz zakwestionowany, z uwagi na brak informacji o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach, protokół z przebiegu prac komisji, mogą zostać uzupełnione. W przypadku dalszego uznawania czynności przeprowadzonych w postępowaniu kwalifikacyjnym za nieważne, [...] Kurator Oświaty powinien zastosować się do art. 9h ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191, dalej: K.N.), stwierdzając w drodze decyzji administracyjnej nieważność czynności podjętych w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Wydanie takiej decyzji umożliwiłoby M.B. jej zaskarżenie. W razie uznania przez organ odwoławczy, że brak jest podstaw do unieważnienia takich czynności, mogłoby okazać się, iż M.B. nie musiałby ponownie przystępować do postępowania kwalifikacyjnego przed powołaną w tym celu komisją.
W przypadku uznania, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, że M.B. spełnia wymagania kwalifikacyjne w zakresie nauczanych przedmiotów, organ odwoławczy powinien rozważyć, czy wady przeprowadzenia oceny formalnej wniosku przez organ prowadzący szkołę wymagają ponowienia postępowania. Wskazano, że na obecnym etapie postępowania takiej oceny nie można przeprowadzić. Podkreślono, że w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, iż stwierdzone wady postępowania kwalifikacyjnego nakazują uznać czynności podjęte w postępowaniu o nadanie stopnia awansu zawodowego za nieważne, Kurator skorzystać powinien z możliwości jaką daje art. 9h ust. 2 K.N., zawieszając uprzednio postępowania odwoławcze.
Skargę kasacyjną wniósł [...] Kurator Oświaty, żądając uchylenia wyroku WSA w Poznaniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
- 1. art. 9h ust. 1-2 K.N., ponieważ błędnie uznano, że organ II instancji w trakcie postępowania odwoławczego nie może dokonać kontroli czynności w postępowaniu kwalifikacyjnym pod kątem ich zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli;
- 2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ przyjęto, że decyzja organu II instancji jest przedwczesna. Sąd I instancji uznał, że Kurator powinien zawiesić postępowanie drugoinstancyjne i wszcząć postępowanie nadzorcze w trybie art. 9h K.N., a dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o nieważności czynności komisji egzaminacyjnej, podjąć postępowanie odwoławcze, orzekając w sprawie. Prowadziłoby to do sytuacji, że w każdej sprawie odwoławczej od odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielowi należałoby wszczynać z urzędu postępowanie nadzorcze w celu zbadania, czy czynności podejmowane w postępowaniu o nadanie stopnia awansu zawodowego są zgodne z prawem. Kontrolę taką przeprowadza się trakcie postępowania odwoławczego, w jego ramach;
- 3. art. 1 § 1-2 z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), ponieważ Sąd I instancji nie zbadał czy stan faktyczny został ustalony przez organ właściwie i z zachowaniem reguł przewidzianych w K.p.a.;
- 4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), ponieważ wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu, są niemożliwe do wykonania, gdyż są niezgodne z prawem (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.).
M.B., na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego Zarzut 3 dotyczy kwestii naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez błędną w zaskarżonym wyroku ocenę ustalonego przez [...] Kuratora Oświaty stanu faktycznego. Natomiast zarzuty 1, 2 oraz 4 oscylują faktycznie wokół dokonanej przez WSA w Poznaniu wykładni art. 9h ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191, dalej: K.N.).
Zarzut nieprawidłowej oceny zebranego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego, jest całkowicie bezpodstawny. Sąd I instancji poddał wnikliwej ocenie zebrany w toku postępowania materiał dowodowy i uznał, że materiał ten umożliwia organowi II instancji podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a dostrzeżone braki w zebranej dokumentacji oraz uchybienia w pracy komisji kwalifikacyjnej pozwalają na ich uzupełnienie w toku postępowania przed [...] Kuratorem Oświaty. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), określającego katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego.
Przypomnieć należy, że obecna treść powołanego art. 138 § 2 K.p.a. została uchwalona w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Ustawodawca wskazał, że nowelizacja "zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze (art. 138 § 2). Projekt zmierza do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej – stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy" (uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 2987, Sejm VI kadencji, opublikowano w LEX). Przepisy art. 138 § 2 K.p.a. w obecnym brzmieniu zmierzają zatem do tego, aby organy odwoławcze nie unikały podejmowania decyzji merytorycznych, ponieważ dzięki temu postępowanie zostanie przyśpieszone, a strona otrzyma ważne dla niej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, tylko wówczas, gdy wystąpią łącznie dwie przesłanki: orzeczenie przed organem I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dodać należy, że uchylając decyzję oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji powinien wskazać w sposób nie budzący wątpliwości, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. [...] Kurator Oświaty, co zostało wykazane przez Sąd I instancji, nie spełnił tych obowiązków. Uzasadnienie decyzji z dnia 23 stycznia 2014 r. nie zawiera przesłanek, które wskazują, że Starosta [...] powinien raz jeszcze przeprowadzić postępowanie w sprawie, skoro, co szeroko uzasadnił Sąd I instancji, organ odwoławczy mógł w oparciu o zebrane dowody, po ewentualnym ich uzupełnieniu, wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W tym zakresie uzasadnienie przedmiotowej decyzji [...] Kuratora Oświaty nie spełnia warunków prawidłowego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia określonych w art. 107 § 3 K.p.a.
Zarzut dotyczący błędnego odczytania przez WSA w Poznaniu treści art. 9h K.N. należy uznać za zasadny. W przepisie tym określono odrębne postępowanie nadzorcze organów nadzoru pedagogicznego nad działaniem dyrektorów placówek oświatowych, komisji egzaminacyjnych i kwalifikacyjnych podejmujących czynności w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 9h K.N. nie jest postępowaniem wpadkowym prowadzonym w toku postępowania o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, ale jest odrębnym postępowaniem o charakterze nadzorczym, które organ wszczyna z urzędu wtedy, gdy otrzyma wiarygodne informacje (np. z kontroli przeprowadzonej przez inny podmiot) o nieprawidłowościach w działaniu dyrektorów placówek oświatowych lub komisji egzaminacyjnych albo kwalifikacyjnych (por. A. Barański, Komentarz do art. 9h ustawy – Karta Nauczyciela, t. 1, opublikowano w LEX).
Uznać zatem należy, że w sytuacji, gdy organ nadzoru pedagogicznego w trakcie postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycielowi zauważy błędy w postępowaniu organów wymienionych w art. 9h ust. 1 pkt 1 K.N., nie jest zobowiązany do zawieszenia postępowania i podjęcia czynności w trybie określonym w art. 9h ust. 2 K.N. Uszło uwadze Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest decyzja o odmowie nadania M.B. stopnia nauczyciela mianowanego, przepis art. 9h K.N. w tym postępowaniu przy ocenie legalności przedmiotowej decyzji, nie mógł mieć zastosowania. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę [...] Kurator Oświaty ograniczy się do zastosowania wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z pominięciem fragmentu dotyczącego art. 9h K.N.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ uchylono decyzję z dnia 23 stycznia 2014 r. ze względu na błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.. WSA w Poznaniu uznał bowiem, że organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, po ewentualnie przeprowadzonym postępowaniu uzupełniającym, powinien wydać decyzję merytoryczną. Rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii zastosowania art. 9h K.N. przez [...] Kuratora Oświaty mają jednak tylko charakter dodatkowy, uzupełniający, a więc nie powinny mieć one wpływu na prawidłowość wydanego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.