Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 333/17 odrzucił skargę R.K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu pismem z dnia 20 marca 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające"), złożył R.K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r.
W dniu 27 marca 2017 r. wyżej wymieniony oświadczył, że przyjmuje w/w propozycję zatrudnienia.
Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. R.K. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż przedstawiona mu propozycja warunków zatrudnienia ingeruje bezpośrednio w jego prawa i wpływa na status funkcjonariusza służby celnej, a zatem w istocie stanowi decyzję administracyjną, która nie zawiera podstawowych elementów wymaganych przepisami prawa.
W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] wyjaśnił wyżej wymienionemu, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy pracę na czas nieokreślony lub określony.
Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. R.K. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przedstawienia mu propozycji nowych warunków pełnienia służby. W obszernym uzasadnieniu wezwania ponownie stwierdził, że organ zobowiązany był przedstawić mu jako funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycję nowych warunków pełnienia służby, a nie warunków zatrudnienia.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji, nie ma charakteru aktu administracyjnego.
W dniu 4 lipca 2017 r. R.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...], wskazując, że stanowi ono decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 20 marca 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, względnie o jej oddalenie. Powołując się na brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające stwierdził, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Nie przewidział on bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 cyt. ustawy stanowi element szerokiej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2017 r. i związanej z tym reorganizacji państwowej administracji skarbowej. Postępowanie określone w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające nie ma charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona R.K. propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia 20 marca 2017 r., co do której miał on możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, a która nie stanowi aktu mianowania – nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc nie jest decyzją administracyjną. W konsekwencji charakteru decyzji nie ma również zaskarżone pismo, stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy w KAS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga jest niedopuszczalna.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., w którym organ wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające organom wskazanym w tym przepisie ustawodawca pozostawił autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Jednocześnie, propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji, a złożona propozycja warunków zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa, co oznacza, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby.
Oceniając dopuszczalność skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone pismo z dnia 14 czerwca 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest decyzją, ani żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 4a-7 P.p.s.a. Nie można mu przyznać także charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało, ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącego i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie stosownego oświadczenia drugiej strony (skarżącego). Do propozycji warunków zatrudnienia, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie unormowane zostało odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy Przepisy wprowadzające).
W ustawie zostały unormowane w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawodawca przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 stali się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w niniejszym postępowaniu, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle art. 169 ust. 5 cyt. ustawy, do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nie może budzić wątpliwości to, że choć ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające posługuje się pojęciem "propozycji określającej nowe warunki służby", a w art. 169 ust. 4 tej ustawy pojęciem "propozycji służby", to propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy jest tożsama z propozycją służby i ma formę decyzji, a od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W omawianej ustawie w sposób jasny i klarowny zostały uregulowane kwestie związane z wygaśnięciem, czy też przekształceniem istniejących stosunków pracy i stosunków służby w ramach nowych struktur organizacyjnych administracji skarbowej.
Natomiast w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia brak jest podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak jest tym samym podstaw prawnych do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną.
Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. W rozpoznawanej sprawie pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 27 marca 2017 r., w oparciu o art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające, na pisemnej propozycji warunków zatrudnienia złożył oświadczenie o ich przyjęciu. Konsekwencją powyższego było, stosownie do art. 171 ust. 1 cyt. ustawy, przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, ze zm.). Spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej należą natomiast do właściwości sądów pracy (art. 9 ust. 2 tej ustawy).
Ponadto ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 cyt. ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Zgodzić należy się zatem z organem, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.
Reasumując przyjął, że oznacza to, iż od przedstawionej skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, wystosowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest decyzją odwoławczą podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Bez wątpienia pismo z dnia 14 czerwca 2017 r. nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Nie stanowi ono także aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia. Nie dotyczy ono zatem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu, który poprzez propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia władczo rozstrzygnął o "zakończeniu" stosunku służbowego skarżącego, i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
a) naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność),
b) naruszenia art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd,
c) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była decyzja organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.),
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi jako konsekwencja przyjęcia, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie będąc decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nie stanowi również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że przedłożona mu propozycja zatrudnienia jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy przyjąłby tę propozycję, czy odmówił jej przyjęcia, to zostałby pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskał na podstawie aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby, stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza. W ocenie skarżącego kasacyjnie, złożenie mu propozycji zatrudnienia stanowi wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że w przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie Przepisy wprowadzające. Powołał także postanowienia sądów pracy, które w sprawach wszczętych w takim samym przedmiocie uznawały się za niewłaściwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który uznał, że wniesiona przez R.K. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...], stanowiące odpowiedź organu na zaskarżenie przez skarżącego pisma z dnia 20 marca 2017, w którym przedstawiono mu propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Wyjaśnić należy, iż wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności ocenić status prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", złożonej wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, którą przyjął, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na tej kwestii skupiają się również wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej.
Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu w dniu 20 marca 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, złożył [...] R.K. następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]:
1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony,
2) stanowisko służbowe – [...],
3) miejsce wykonywania pracy – [...],
4) komórka organizacyjna – [...],
5) wynagrodzenie miesięczne:
- wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej,
- dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,
6) wymiar czasu pracy – [...].
Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 kwietnia 2017 r. Ponadto pouczył wyżej wymienionego o treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające.
Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach:
- administracja podatkowa,
- Służba Celna,
- kontrola skarbowa.
Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.
W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.
Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.
Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.
Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające).
Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona R.K. "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne stało się wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.
Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.
W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).
Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej R.K. uznał, że nie stanowi ona decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.
W tym przypadku złożona R.K. pisemna propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości kontynuacji przez niego zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają bowiem z mocy prawa dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, gdyż R.K. przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjął w dniu 27 marca 2017 r. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Konsekwencją powyższego stanowiska jest także niedopuszczalność wniesienia przez funkcjonariusza odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od przedmiotowej propozycji zatrudnienia. Z tego względu skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., stanowiące odpowiedź tego organu na zaskarżenie przez R.K. złożonej mu propozycji zatrudnienia z dnia 20 marca 2017 r., jest również niedopuszczalna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawidłowo uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i zasadnie skargę odrzucił.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniony do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.
U Z A S A D N I E N I E
Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), zwrócił się o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej R.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 333/17 o odrzuceniu skargi R.K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia.
W uzasadnieniu wniosku podał, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków Związku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 P.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postawił je w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one bowiem występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 P.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności, czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.
Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Zasadniczo udział organizacji społecznej zapewnia społeczną kontrolę działalności judykatury.
Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w postępowaniu przemawia fakt, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy statutowej działalności Związku oraz że za jego dopuszczeniem przemawia również interes społeczny.
Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.