Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (pkt 1) w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego oraz umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 48d ust. 11 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 133 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu") - w przypadku zakwaterowania żołnierza zawodowego na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, wysokość świadczenia mieszkaniowego ulega zmniejszeniu o uśrednione koszty utrzymania miejsca zakwaterowania, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło zakwaterowanie.
Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, możliwość zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej przysługuje również żołnierzom zawodowym, na ich wniosek, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącą, będącą żołnierzem zawodowym, skierowano na studia podyplomowe realizowane w Akademii [...] w terminie od 2 stycznia 2017 r. do 29 czerwca 2018 r. Nie jest też sporne, że skarżącą zakwaterowano we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...]. Nie jest kwestionowany również okres tego zakwaterowania. Nie jest także kwestionowane, że skarżąca nie wnioskowała o zakwaterowanie we wspólnej kwaterze stałej. Z pkt 5 zaświadczenia Rektora – Komendanta [...] z dnia 9 stycznia 2017 r., będącego częścią złożonego przez skarżącą wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego wynika, że skarżąca nie korzysta z zakwaterowania na terenie jednostki wojskowej na zasadach przewidzianych w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu.
Organy administracyjne obu instancji, pomimo stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych, który nie budził wątpliwości i który znajdował odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym – przyjęły, że doszło do zakwaterowania skarżącej we wspólnej kwaterze stałej, na mocy art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało uznać, że ocena organów administracyjnych w tym zakresie jest całkowicie dowolna i dokonana z naruszeniem art. 80 k.p.a. Stanowisko zarówno organu I instancji, jak i Prezesa AWM, przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach nie uwzględniało bowiem znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia Rektora – Komendanta [...] z dnia 9 stycznia 2017 r., a pośrednio w decyzjach doszło do zakwestionowania faktu w nim potwierdzonego, mimo, że w toku całego postępowania administracyjnego organy administracyjne nie wykazały istnienia jakiegokolwiek dowodu wskazującego na odmienny stan faktyczny.
Wbrew sugestii Prezesa AMW zawartej w odpowiedzi na skargę brzmienie art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ustawodawca jednoznacznie wskazał w tym przepisie, że wysokość świadczenia mieszkaniowego ulega zmniejszeniu w przypadku zakwaterowania żołnierza zawodowego na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Tym samym wbrew twierdzeniom organów obu instancji podstawą zakwaterowania skarżącej nie był art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, lecz art. 7 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Okoliczność ta ma potwierdzenie zarówno w zaświadczeniu z dnia 9 stycznia 2017 r., jak również w znajdujących się w aktach administracyjnym sprawy pismach: a) Szefa Zespołu Zabezpieczenia [...] z dnia 26 marca 2018 r. oraz b) Rektora Komendanta [...] z dnia 28 maja 2018 r. W obu tych pismach oświadczono, że żołnierzy zawodowych zakwaterowano we wspólnych kwaterach stałych w trybie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu.
Sąd nie zgodził się też, że pomniejszenie świadczenia mieszkaniowego o koszty zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej jest związane z samym faktem korzystania z tego zakwaterowania. Brzmienie art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu nie pozostawia wątpliwości, że chodzi wyłącznie o zakwaterowanie na zasadach określonych w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a nie o każdy przypadek zakwaterowania żołnierza zawodowego we wspólnej kwaterze stałej.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu wspólne kwatery stałe są przeznaczone do zakwaterowania zbiorowego żołnierzy będących słuchaczami szkół albo uczestniczących w innych formach szkolenia w Siłach Zbrojnych, a także skierowanych do pełnienia czynnej służby wojskowej poza granicami państwa. Wbrew twierdzeniom organów z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu nie sposób ponadto wyprowadzić twierdzenia, że odnosi się on wyłącznie do żołnierzy niezawodowych.
Sąd, mając powyższe na względzie, stwierdził, że organy administracyjne niewłaściwie zastosowały w sprawie przepis art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu, albowiem brak było podstaw – w stanie faktycznym sprawy – do zmniejszenia świadczenia mieszkaniowego. Tym samym, wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji, wyrażonych w wydanych w sprawie decyzjach, nie nastąpiła nadpłata świadczenia mieszkaniowego i nie było podstaw do zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty 1.101,10 zł. Powyższe stanowisko należało zatem uznać za wadliwe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Skoro skarżąca nie była zobowiązana do zwrotu należności opisanej w decyzjach Prezesa AMW z dnia [...] września 2018r. i Dyrektora OR AMW [...] z dnia [...] sierpnia 2018r., to należało uznać, że prowadzone wobec niej postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego i zobowiązanie do zwrotu należności - było bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaszła podstawa do umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Mienia Wojskowego, który zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48d ust. 11 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez ich nieprawidłową interpretację i w konsekwencji zaniechanie ich zastosowania oraz uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy art. 48d ust. 11 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu nie mają zastosowania, co spowodowało uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego;
- 2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 3 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wspólne kwatery stałe nie stanowią formy zakwaterowania żołnierzy zawodowych, mogą jednak być im udostępnione o ile taka jest wola żołnierza i dowódcy jednostki. Jednocześnie podniesiono, że kwestia pomniejszenia świadczenia o uśrednione koszty zakwaterowania we wspólnych kwaterach stałych wynika z faktu dwukrotnego ponoszenia kosztów zakwaterowania przez Państwo (MON): 1 - przez Uczelnię względnie jednostkę kierującą na studia; 2 - przez Agencję (świadczenie mieszkaniowe z dotacji). Gdyby przyjąć, że pomniejszenie świadczenia mieszkaniowego wynika wyłącznie z faktu złożenia wniosku przez żołnierza zawodowego to sytuacja żołnierza, który taki wniosek złożył (przy zgodzie na naukę) i dostał bezpłatne zakwaterowanie w internacie na terenie Uczelni i żołnierza, który takiego wniosku nie złożył bo dostał bezpłatne zakwaterowanie w internacie Uczelni "z urzędu" (przy skierowaniu), jest w sposób nieuprawniony zróżnicowana - jednemu pomniejsza się świadczenie, a drugiemu już nie, mimo że ich sytuacja jest taka sama.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w sprawie nie stwierdzono wystąpienia tego rodzaju okoliczności, to w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego jak i procesowego, wskazanych w podstawach tej skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jednym z uprawnień żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.
Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:
- 1. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego,
- 2. przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej,
- 3. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Z powyższego wynika, że uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania może zostać zrealizowane tylko w jeden z wyżej wymienionych sposobów "w jednej z następujących form". Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Podkreślić również należy, że prawo do zakwaterowania realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez przydział żołnierzowi zawodowemu lokalu mieszkalnego (kwatery, innego lokalu mieszkalnego, miejsca w internacie, kwatery internatowej). Lokalem mieszkalnym natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Lokal mieszkalny ma zatem zapewniać potrzeby mieszkaniowe, za które należy uznać prawo wyłącznego użytkowania lokalu przez osobę posiadającą uprawnienie do jego zajmowania, korzystania z tego lokalu w sposób swobodny, bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali oraz pozwalający na prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Zatem prawo do zakwaterowania polega na prawie żołnierza do ubiegania się o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego. W przypadku gdy brak jest możliwości przydziału lokalu mieszkalnego - żołnierzowi zawodowemu przysługuje świadczenie mieszkaniowe.
Wskazać ponadto należy, że ustawa o zakwaterowaniu oprócz prawa do zakwaterowania sensu stricto, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu przewiduje również możliwość umieszczenia żołnierza zawodowego we wspólnej kwaterze stałej, jako formy zakwaterowania.
Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wspólna kwatera stała to pomieszczenie mieszkalne przeznaczone do nieodpłatnego zakwaterowania zbiorowego żołnierzy (...). Jak wynika z definicji tego pojęcia, wspólna kwatera stała nie jest lokalem mieszkalnym, ponieważ nie spełnia przesłanek lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Wspólna kwatera stała, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu zapewnia miejsce zakwaterowania żołnierzom w związku z wykonywaniem przez nich zadań służbowych, np. odbywanie przeszkolenia wojskowego, czy podejmowanie nauki jako słuchacze szkół. Wspólna kwatera stała nie stanowi tym samym żadnej z form prawa do zakwaterowania sensu stricto.
Jednakże wspólna kwatera stała może, w przypadku określonym w art. 7 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu, zostać udostępniona żołnierzowi zawodowemu jako jego miejsce zakwaterowania służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, jako inna (dodatkowa, zastępcza) forma zakwaterowania, zamiast przysługującego mu prawa do zakwaterowania przewidzianego w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu. Koniecznym warunkiem zapewnienia żołnierzowi zawodowemu zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej jako lokalu mieszkalnego, jest złożenie przez niego wniosku o zakwaterowanie go we wspólnej kwaterze stałej i uzyskanie zgody na taką formę zakwaterowania od dowódcy jednostki. Podkreślić ponownie należy, że wspólna kwatera stała nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, lecz służy do zapewnienia żołnierzom zakwaterowania na czas wykonywania przez nich obowiązków związanych z pełnieniem służby wojskowej.
Jeżeli jednak żołnierz zawodowy swoje prawo do zakwaterowania, przewidziane w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, chce zrealizować poprzez wolę zamieszkania we wspólnej kwaterze stałej, to takie prawo zapewnia mu art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu.
Należy bowiem odróżnić zakwaterowanie we wspólnej kwaterze stałej w celu zapewnienia żołnierzom zakwaterowania na czas wykonywania przez nich obowiązków związanych z pełnieniem służby wojskowej (np. odbywaniem ćwiczeń wojskowych, podejmowaniem studiów jako słuchacz szkół, do których zostało się skierowanym na podstawie rozkazu personalnego dowódcy jednostki, czy odbywaniem zasadniczej służby wojskowej), a czym innym jest zakwaterowanie we wspólnej kwaterze stałej jako miejsca zakwaterowania służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
I właśnie o takiej drugiej sytuacji mamy do czynienia w art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym w przypadku zakwaterowania żołnierza zawodowego na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2, wysokość świadczenie mieszkaniowego ulega zmniejszeniu o uśrednione koszty utrzymania miejsca zakwaterowania (...). Oznacza to, że w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy wystąpi z wnioskiem o zakwaterowanie go we wspólnej kwaterze stałej (jako formy prawa do zakwaterowania) i uzyska zgodę na taką formę zakwaterowania od dowódcy jednostki wojskowej zobowiązany jest wówczas do ponoszenia opłat za wspólną kwaterę stałą (co stanowi to wyjątek od zasady nieodpłatności wspólnej kwatery stałej), zgodnie z art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu, tj. poprzez otrzymywanie pomniejszonego świadczenia mieszkaniowego.
W niniejszej sprawie, skarżąca została zakwaterowana we wspólnej kwaterze stałej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu jako słuchacz studiów podyplomowych. Żołnierze zawodowi skierowani na studia podyplomowe kwaterowani są bowiem jako słuchacze szkół we wspólnych kwaterach stałych. Z akt sprawy nie wynika, aby złożyła wniosek o zakwaterowanie jej we wspólnej kwaterze stałej jako innej formy prawa do zakwaterowania. Wniosku takiego nie może zastąpić skierowanie na studia podyplomowe. Swoje prawo do zakwaterowania skarżąca natomiast zrealizowała poprzez złożenie wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Z powyższych względów zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały art. 7 ust. 2 i art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż brak było podstaw do zmniejszenia świadczenia mieszkaniowego. Tym samym, wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji, nie nastąpiła nadpłata świadczenia mieszkaniowego i nie było podstaw do zobowiązania skarżącej do zwrotu naliczonej nadpłaty.
Z tych też względów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. Skoro bowiem nie nastąpiła nadpłata świadczenia mieszkaniowego i brak było podstaw do zobowiązania skarżącej do zwrotu naliczonej nadpłaty, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego i zobowiązania do zwrotu należności stało się bezprzedmiotowe, to zaś stanowi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.