Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2796/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 41/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "A" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 stycznia 2017 r. "A" S.A. w [...] (dalej spółka, skarżąca lub inwestor) [, reprezentowana przez inż. J.K., dalej pełnomocnik inwestora,] zwróciła się do Starosty [...] (dalej Starosta) o wydanie decyzji zobowiązującej Z.M. i A.M. (dalej uczestnicy) - współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych jako działka nr [...] do ich udostępnienia, w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na "wymianie słupa, fundamentu, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej" [winno być "wymianie przewodów, słupa oraz wymianie izolatorów; trasa remontowanej linii pozostanie bez zmian", s. 1 akapit 3 uzasadnienia wniosku; "wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów", skarżąca oświadczyła, że remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej SN, s. 3 akapit 2 wniosku].

Skarżąca wskazała na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, w celu zapewnienia ciągłości i pewności dostaw oraz dalszego bezpiecznego i niezakłóconego jej funkcjonowania. Prace remontowe nie zmienią parametrów technicznych linii. Do wniosku skarżąca dołączyła "Wytyczne do modernizacji linii napowietrznej SN - 15 kV relacji GPZ [...]" (dalej Wytyczne).

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r.) Starosta [...], na podstawie m.in. art. 124b [ust. 1-5] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn), odmówił zobowiązania Z.M. i A.M., współwłaścicieli działki nr [...], do udostępnienia części tej nieruchomości, celem dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.

Starosta dokonując analizy pojęcia remontu w oparciu o definicję zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pb), powołując orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził że zamierzone przez skarżącą prace, polegające na wymianie przewodów linii napowietrznej, nie stanowią remontu, gdyż zastosowanie - zgodnie z treścią Wytycznych - przewodów o większym przekroju (wymiana przewodów typu AFL-6 o przekroju 25 mm2 i AFL-6 o przekroju 35 mm2 na GREEN PAS CCST o przekroju 70 mm2) spowoduje trwałe zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zapewnienia inwestora o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii nie mogą się ostać, co do wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż umożliwią to zwiększone przekroje przewodów. Zamierzone prace nie mogą być uznane za remont również z tego powodu, że prace te nie polegają jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale polegają w istocie na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu w tym samym miejscu. Wymianie podlegają wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na łącznej długości 22 km, tj. wszystkie słupy, fundamenty, izolatory i przewody.

Skarżąca w odwołaniu domagała się uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2017 r. w całości i wydania decyzji zobowiązującej współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia, w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej linii napowietrznej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym i nieuznanie planowanej inwestycji jako remontu istniejącej sieci energetycznej.

Skarżąca podkreśliła, że planowane przedsięwzięcie polega na wymianie istniejących elementów sieci elektroenergetycznej na nowe; dotyczy ono istniejącego obiektu liniowego; w następstwie prac nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Wymiana przewodów z typu AFL-6 o przekroju 35 mm2 i AFL-6 o przekroju 25 mm2 na GREEN PAS o przekroju 70 mm2 nie spowoduje możliwości zwiększenia przesyłu energii, gdyż nowe przewody są izolowane i dlatego zwiększył się ich przekrój. Charakterystycznym parametrem linii elektroenergetycznej jest jej długość, która w sprawie nie ulegnie zmianie. Z uwagi na wymagany zakres prac inwestycyjnych nie jest wymagane dla nich uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r.

Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ugn może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki, że planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia czynności związanych z remontem. Ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie może dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu, zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu, do całkowitej lub częściowej jego rozbiórki i wzniesienia na nowo, ani do zmiany jego położenia i gabarytów.

W odpowiedzi na wezwanie organu z 19 czerwca 2017 r. i 30 sierpnia 2017 r,. do złożenia szczegółowych informacji dotyczących parametrów technicznych i użytkowych linii obecnie funkcjonującej i planowanej, skarżąca pismem z 13 lipca 2017 r. i 7 września 2017 r. wskazała że przedmiotowa linia posiada przewody gołe ALF o przekroju 50 mm2, które zostaną wymienione na przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS o przekroju 50 mm2. Zdaniem skarżącej zastosowane przewody nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej. Skarżąca nie dostarczyła na poparcie swoich argumentów żadnych dokumentów mogących potwierdzić aktualny stan i zaprzeczyć informacjom zawartym w Wytycznych. Organ II instancji nie dał wiary wyjaśnieniom udzielonym przez skarżącą, wskazując że pozostają one w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Z charakterystyki technicznej przewodu GREEN PAS CCST 70 mm2 wynika, że podany przekrój dotyczy żyły przewodu i nie obejmuje powłoki izolacyjnej. W odwołaniu skarżąca nie kwestionowała ustaleń dotyczących przekroju przewodów. Opierając się na załączonych do wniosku Wytycznych, Wojewoda ustalił, że na przedmiotowej linii przewody AFL-6-25 mm2 i AFL-6-35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody o większym przekroju - niepełnoizolowane typu GREEN PAS CCST 70 mm2. Spowoduje to trwałe zwiększone możliwości przesyłu prądu (zwiększenie przepustowości sieci), zważywszy że sam inwestor w Wytycznych wskazał, że modernizacja ma na celu poprawę przyszłych przepustowości sieci. Wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się możliwości przesyłowe linii, a tym samym zwiększy się natężenie prądu, moc linii oraz jednocześnie pole elektroenergetyczne. Wymiana przewodów o większym przekroju linii elektroenergetycznej nie spełniała definicji remontu, gdyż dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii takich jak zwiększenie mocy, natężenia i pola elektromagnetycznego.

W wyniku planowanych prac zmianie ulegną także inne parametry techniczne linii elektroenergetycznej, tj.: kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy wymienianych słupów. Z Wytycznych wynika, że na linii zostaną zamontowane także słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN (inna konstrukcja, inna średnica, inna wysokość). Posadowienie słupów wirobetonowych typu E wymaga zainstalowania prefabrykowanych płyt ustojowych i belek ustojowych, które będą stabilizowały konstrukcję słupa. Konfiguracja poszczególnych elementów uzależniona jest od typu słupa (wysokości), funkcji i działających na niego sił. W wyniku planowanych prac zmianie ulegnie sposób posadowienia słupa i powierzchnia zabudowy.

Remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu liniowego, a następnie jego wznoszeniu od nowa i to ze zmienionymi parametrami. Równoczesna wymiana fundamentów, słupów, przewodów i izolatorów oznacza, że obiekt liniowy na określonym odcinku przestaje istnieć, a następnie wznosi się go w tym samym miejscu. Zgodnie z Wytycznymi, łączna długość odcinka napowietrznego linii podlegającego modernizacji wynosi 22 km. Brak jest w takich okolicznościach podstaw do uznania, że wymianie podlegają jedynie niektóre elementy obiektu liniowego, a planowane prace mają charakter remontowy.

Wojewoda zakwestionował stanowisko skarżącej, że jedynym parametrem, który winien podlegać weryfikacji w kontekście ustalania charakteru planowanych prac jest długość obiektu liniowego. Brak zmiany przebiegu, długości i napięcia linii napowietrznej nie przesądza o remontowym charakterze prac, gdyż wskazane cechy nie wyczerpują wszystkich znamion remontu. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że według skarżącej planowane prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda uznał, że decyzja I instancji odmawiająca zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości nie narusza art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb.

Skargę na decyzję z [...] listopada 2017 r. wniosła "A" S.A., domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1. art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 i 107 § 1 i 3 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) przez: a. utrzymanie w mocy decyzji I instancji w wyniku błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie remont; b. niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont; c. błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii; d. nieuzasadnioną odmowę dania wiary wyjaśnieniom skarżącej, które potwierdziły, że zamierzone prace winny zostać zakwalifikowane jako remont i brak wskazania przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej złożonym przez stronę wyjaśnieniom;

2. art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 pb przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ [...], mimo że na skutek remontu będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie.

Skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie wyjaśniły w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Wojewoda źle ocenił argument strony, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie. Wojewoda błędnie uznał, że planowane prace stanowią przebudowę a nie remont. Nietrafnie uznał planowane prac[e] za polegające na całościowej rozbiórce obiektu budowlanego i wzniesieniu go od nowa z nowymi parametrami. Zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie.

Nie można podzielić argumentu Wojewody, że planowane prace doprowadzą do zwiększenia mocy przesyłowej energii czy zwiększenia pola elektromagnetycznego. Takie wnioski nie wynikają z materiału dowodowego sprawy. Wymiana słupów polegająca na usunięciu starych słupów i posadowieniu nowych, w żaden sposób nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu, ani też przebudowy linii. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, by obecnie w celu remontu linii stosować dokładnie takie same słupy i przewody, zważywszy że zastosowanie wyrobów innych niż użyto pierwotnie dopuszcza wprost art. 3 pkt 8 pb. Przyjęte przez skarżącą rozwiązanie technologiczne jest zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami. Remont może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna.

Dopuszczalna jest wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu. Wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości i napięcia, a planowane prace należało zakwalifikować jako mieszczące się w pojęciu remontu linii elektroenergetycznej, co tym samym uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn. Odnosząc się do zarzutu organu, że strona nie dostarczyła na poparcie swoich argumentów żadnych dowodów mogących potwierdzić inny stan niż ten wynikający z Wytycznych skarżąca wskazała, że była przekonana, że złożone przez nią wyjaśnienia pozwolą na zakwalifikowanie zamierzonych robót jako remontu a nie przebudowy, a także że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne, i że to na organie administracji ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 41/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 124b ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela... nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii... przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych... przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel... nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji... energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Tylko potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii uzasadnia, w przypadku braku zgody właściciela... nieruchomości, wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje zwężającą wykładnię ww. przepisu.

Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn, sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało przesądzić czy planowane przez inwestora prace, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, stanowią remont czy też, jak utrzymują orzekające w sprawie organy, nie mogą być kwalifikowane jako remont, jako że stanowią innego rodzaju roboty budowlane, w szczególności przebudowę. Tylko zakwalifikowanie prac jako remont daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia remontu należy odwołać się do definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 pb (Dz. U. z "2016 r. poz. 290" [winno być "2017 r. poz. 1332"] ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w istniejącym obiekcie; nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, odbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę między tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/10; 25.1.2008 r. II OSK 1945/06, cbosa). Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu było ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z wniosku o udostępnienie nieruchomości zamiarem inwestora była wymiana przewodów linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], na terenie działki nr [...]. Z przedłożonych wraz z wnioskiem Wytycznych wynika, że: modernizacji podlega linia SN 15 kV o długości 22 km; zakłada się wymianę przewodów linii z typu AFL-6 o przekroju 35 mm2 i AFL-6 o przekroju 25 mm2 na GREEN PAS o przekroju 70 mm2; żerdzi żelbetowych typu BSW, ŻN, ŻS o długościach 13,5 m, 10 m, 12 m, na żerdzie żelbetowe typu ŻN i strunobetonowe wirowane typu E o długościach 12 m, 13,5 m i 15 m; modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności linii, zmniejszenia awaryjności i poprawy przyszłych potrzeb przepustowości linii.

Organy, wskazując na tak określony zakres planowanych prac na przedmiotowej nieruchomości stwierdziły, że objęte wnioskiem prace, wykraczają poza definicję remontu. Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić, mając na względzie w szczególności zakres całościowy przedsięwzięcia i okoliczność zwiększenia przekroju przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.

W sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a pb, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remont, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii, czy trakcji elektrycznej, nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (wyrok NSA z 6.12.2016 r. I OSK 1509/16, cbosa).

Nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem/modernizacją. Skoro prace przewidziane do wykonania na linii GPZ [...] o długości 22 km jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów wraz ze zmianą ich parametrów, wymiana fundamentów, wymiana izolatorów, wymiana przewodów wraz ze zmianą ich przekroju), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

Elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a pb), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy). Nie oznacza to jednak, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, bo: 1. planowany jest - jak wynika z dołączonych do wniosku Wytycznych - remont linii GPZ [...] o długości 22 km;

2. w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry linek, co da możliwość przesyłania większej ilości energii, a nadto parametry słupów. Zgodnie z treścią Wytycznych na przedmiotowej linii przewody AFL-6-25 mm2 i AFL-6-35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody o większym przekroju - niepełnoizolowane typu GREEN PAS CCST 70 mm2. Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się możliwości przesyłowe linii, a tym samym zwiększy się natężenie prądu, moc linii i jednocześnie pole elektroenergetyczne. W ww. dokumencie wskazuje się wprost, że modernizacja linii ma na celu poprawę przyszłych przepustowości sieci. W świetle Wytycznych nie budzi wątpliwości, że w ramach modernizacji linii SN 15 kV relacji GPZ [...] o długości 22 km zakłada się również zmianę parametrów słupów (na linii zostaną zamontowane także słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN - inna konstrukcja, inna średnica, inna wysokość). Wobec takiego zakresu rzeczowego robót, niewątpliwie w sprawie nie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, lecz zmianą parametrów użytkowych i technicznych obiektu, zaś zamierzone prace mają objąć linię SN 15 kV o długości 22 km.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody, że w sprawie ustalenia zakresu zamierzonych prac należy oprzeć [się] na przedłożonym przez skarżącą Wytycznych, gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, w którym zakwestionowane zostałyby informacje wynikające z treści Wytycznych. Treść wskazanego dokumentu wyklucza, jak wykazano, możliwość kwalifikacji zamierzonych przez skarżącą prac jako remontu linii. Skarżąca wnioskując o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b ust. 1 ugn, która to decyzja uwarunkowana została m.in. przesłanką, by planowane przedsięwzięcie ograniczało się do podjęcia czynności związanych z remontem linii, winna wykazać że taka sytuacja objęta hipotezą art. 124b ugn występuje. Skoro w sprawie jedynym dokumentem dotyczącym zamierzonych prac na linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] są przedłożone przez skarżącą Wytyczne i skoro z dokumentu tego wynika, że zamierzone prace nie stanowią remontu, to tym samym nie było w sprawie podstaw do wydania decyzji określonej w art. 124b ugn. Skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji potwierdziła, że nastąpi wymiana przewodów z typu AFL-6 o przekroju 35 mm2 i AFL-6 o przekroju 25 mm2 na GREEN PAS o przekroju 70 mm2.

Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 pb dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania i że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami - skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Słusznie wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).

Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta - tak jak nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra w ramach "remontu" deklarował, że nie będzie z niego korzystać.

Nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 ugn. Zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym; zakres zamierzonych robót w ramach całej linii, wyklucza możliwość uznania ich za remont.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 ugn i przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r.pr. P.U., która zaskarżając w całości wyrok II SA/Bd 41/18, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 124b ust. 1 ugn (Dz. U. z "2018 r. poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 pb (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 pb przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" [winno być "c"; s. 4 punkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej] ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 "i" 3 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody, mimo że nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z 20 sierpnia 2020 r. ("A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. P.U.) oraz 6 października 2020 r. i 9 grudnia 2020 r. (Wojewoda [...]) wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 3 listopada 2020 r. I OSK 2796/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz.374, poz. 875 [ze zm.]) w związku z wyrażeniem zgody przez skarżącą kasacyjnie oraz organ, przy jednoczesnym braku stanowiska uczestników postępowania, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przepisy art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" - przy czym zarzut w tej części nie został skonstruowany dostatecznie starannie) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 [zm. poz. 1529]). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zm. poz. 1529).

Skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest zobowiązanie współwłaścicieli... do udostępnienia ich nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontami (art. 124b ust. 1 ugn). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę roboty budowlane polegające na wymianie żerdzi słupów, fundamentów, wymianie izolatorów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn.

Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace, w tym wymiana przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na działce nr [...], będą remontem, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

Art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami... wymienionych w przepisie... przewodów i urządzeń; b. właściciel... nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody współwłaścicieli działki nr [...] została spełniona.

W piśmie z 20 stycznia 2017 r. pełnomocnik inwestora wniósł, na podstawie art. 124b ugn [wskazując błędny tekst jednolity Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" ze zm. zamiast prawidłowo "2016 r. poz. 2147" ze zm.], o wydanie decyzji zobowiązującej współwłaścicieli do udostępnienia m.in. nieruchomości nr [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], wskazując że remont linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów; trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik inwestora wskazał, że "Stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych na chwilę obecną wymaga dokonania niezbędnych prac eksploatacyjnych i remontowych z uwagi na niebezpieczeństwo odcięcia zasilania miasta, czyli zasilanych z tej linii odbiorców zarówno indywidualnych jak i instytucjonalnych". Z Wytycznych wynika, że linię napowietrzną SN 15 kV GPZ [...] wybudowano w 1971 i 1973 r. (punkt 2. PRZEDMIOT OPRACOWANIA).

Spółka oświadczyła, że "remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN". Do wniosku załączono "mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji" (z której wynika, że na działce nr [...] nie jest posadowiony żaden słup i stan ten po remoncie nie ulegnie zmianie) i Wytyczne. Pismem z 24 marca 2017 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że "linia ma ponad 30 lat... ponad trzydziestoletnie linie są już wyeksploatowane i wymagają remontu".

Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na części działki nr [...] (postępowania dotyczące trzech pozostałych działek, były przedmiotem kontroli w odrębnych sprawach wyrokami: II SA/Bd 37/18 i II SA/Bd 42/18), mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zm. poz. 1529). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb; W. Piątek w: red.

A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów przywołanych w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. (s. 5-7), zaprezentowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z: 8.2.2016 r. II SA/Bd 1343/15; 16.12.2016 r. II SA/Bd 1319/15; 26.8.2015 r. II SA/Bd 612/15, które nie podlegały kontroli w postępowaniu kasacyjnym.

Nie ulega w szczególności wątpliwości, że pogląd, że "Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych, czy zastąpienia prostych drewnianych słupów konstrukcjami wsporczymi, których wielkość zależy od napięcia znamionowego projektowanej linii. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę a nie remont" (uzasadnienie wyroku II SA/Bd 1319/15), w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest poglądem nietrafnym. Wielkość słupów nie zależy od napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej (przedmiotowa linia średniego napięcia, zarówno obecnie, jak i po remoncie, ma i będzie miała napięcie znamionowe 15 kV - dominujące w polskich realiach wśród sieci średniego napięcia).

Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2.2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796). Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd Wojewody, że "de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remont, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego" (s. 10, akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 41/18). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 ugn).

Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN 15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Z akt sprawy wynika, że planowane prace mają polegać na wymianie: wszystkich istniejących słupów i wszystkich fundamentów na nowe słupy betonowe i nowe fundamenty, przy czym wskazano: "... we względu na zły stan techniczny przewidziana jest wymiana istniejących stanowisk słupowych. Istniejące słupy w dobrym stanie technicznym przewidzieć do wykorzystania. Przystosować istniejące słupy linii SN-15 kV do wymiany przewodów... Należy przestrzegać zasady, aby wszystkie stanowiska linii były zaprojektowane i wykonane z takiego samego rodzaju żerdzi" (punkt 4.4 Wytycznych); przewodów linii napowietrznej (przewody AFL-6-35 mm2 na przewody o większym przekroju - niepełnoizolowane typu GREEN PAS CCST 70 mm2, dzięki czemu rozstaw przewodów nieizolowanych, wynoszący 1,4 m, zmniejszy się dla przewodów niepełnoizolowanych do 1 m - co zmniejszy obciążenie nieruchomości; pismo pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r.); izolatorów przestarzałych na kompozytowe (punkt 4.5 Wytycznych).

Nie dojdzie tym samym do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Słupy zostaną postawione w tych samych miejscach i będą miały te same parametry użytkowe. Zwiększenie wysokości niektórych żerdzi wsporczych (o długości 12 m, 13,5 m, 15 m), w stosunku do przestarzałych i będących w złym stanie technicznym żerdzi żelbetowych typu BSW, ŻN, ŻS o długościach 10 m, 12 m, 13,5 m (punkt 4.4 Wytycznych) - nie wpłynie istotnie na warunki techniczne linii elektroenergetycznej przebiegającej przez tereny leśne i zadrzewione, a polepszy warunki eksploatacyjne, niezawodność i zmniejszy awaryjność sieci (punkt 3 Wytycznych). Spośród żerdzi wskazanych w Wytycznych, dwie długości (12 m, 13,5 m) odpowiadają długościom dotychczasowych, zużytych i przestarzałych żerdzi. Jedynie żerdzie o długości 15 m, różnią się od wcześniejszych (w tym o długości 10 m), których w myśl Wytycznych, nie będzie się w ogóle montować.

Długość żerdzi nie jest wysokością słupów po ich ustawieniu. Zgodnie z Wytycznymi, słupy będą umieszczane w wierconych w ziemi otworach, w których umieszczone zostaną betonowe posadowienia słupów (punkt 4.4 Wytycznych). Nowoczesne technologie posadowienia słupów różnią się od technologii stosowanych w latach 1971 i 1973, zapewniając większe bezpieczeństwo konstrukcji i niezawodność działania linii. Organy nie ustaliły, że na działce nr [...] dotychczas nie posadowiono żadnego słupa i po remoncie stan ten się nie zmieni (mapa załączona do wniosku; pismo pełnomocnika inwestora z 31 stycznia 2017 r.). Jedynie Wojewoda ustalił, że przedmiotowa linia ma nieizolowane przewody AFL-6-50 mm2, które zostaną wymienione na niepełnoizolowane przewody EKOPAS o przekroju 50 mm2 (pisma pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r. i 7 września 2017 r.; s. 3 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 41/18). Ewentualne różnice w ich wysokości, po ich umieszczeniu w bezpiecznych ustojach, na sąsiednich działkach, nie mają istotnego wpływu na parametry remontowanej linii elektroenergetycznej.

Wszystkie planowane roboty na działce nr [...] będą trwały dwa dni robocze.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN 15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by działce nr [...] istniała stacja transformatorowa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku z 20 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 ugn, załączonej mapy, pism pełnomocnika inwestora z: 31 stycznia 2017 r.,17 lutego 2017 r., 24 marca 2017 r., 13 lipca 2017 r., 7 września 2017 r. i prawidłowo rozumianych Wytycznych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 [i] 3 kpa zasługiwał na uwzględnienie.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15).

Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).

Starosta pismami z 6 lutego 2017 r. i 6 marca 2017 r. dwakroć zbędnie wzywał do wskazania powodu przeprowadzenia remontu linii, popartego odpowiednią dokumentacją sporządzoną przez uprawnioną osobę (np. ekspertyzą; s. 2-4 decyzji z [...] kwietnia 2017 r.). Uwadze organów obu instancji uszło, że wniosek, pisma z 17 lutego 2017 r., 24 marca 2017 r., 13 lipca 2017 r., 7 września 2017 r. i Wytyczne, sporządzone zostały przez osoby uprawnione (inż. J.K. ma uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych - pieczęć podłużna w klauzuli "za zgodność z oryginałem" oraz na metryczkach odpisów map dołączonych do wniosku; dane osób: opracowującej, sprawdzającej, uzgadniających i zatwierdzającej na metryczce Wytycznych). W postępowaniu administracyjnym, w wyniku nałożenia na stronę przez właściwy - na podstawie ustawy - organ, we właściwej formie, w konkretnym postępowaniu (np. art. 81c ust. 2 pb) obowiązku przedłożenia ekspertyzy przez stronę, ekspertyza pełni częstokroć rolę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa.

W wyroku z 15.5.2018 r. I OSK 2725/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 5.7.2017 r. II SA/Bd 308/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w którym Wojewódzki Sąd wskazał, że "organ powinien rozważyć konieczność skorzystania z wiedzy specjalistycznej poprzez powołanie biegłego z danej dziedziny". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17 stanowiska zaprezentowanego w wyroku II SA/Bd 308/17 nie podzielił, jednoznacznie uznając, że "W istocie bowiem organ w zaskarżonej decyzji przedstawił swoje stanowisko przemawiające za kwalifikacją planowanych prac jako przebudowy, a nie jako remontu, co jest istotą sporu w sprawie, a co słusznie dostrzegł Sąd I instancji". Pogląd o zbędności dowodu z opinii biegłego (bądź ekspertyzy sporządzonej przez uprawnioną osobę), w okolicznościach kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.

Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta - tak jak nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra, w ramach "remontu", deklarował że nie będzie z niego korzystać" (s. 12 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 41/18). Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.

Sąd I instancji nietrafnie pominął niedostrzeżenie przez organy obu instancji zagadnień polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci". Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców jak i dla odbiorców indywidualnych jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi (s. 2 akapit 7, 8 wniosku). Kwestia niezawodności i zmniejszenia awaryjności linii jest w Wytycznych dominująca.

Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nie znanych prawu w latach 1971 i 1973. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego:...

1. 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców
2. - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw;
3. 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".

Wytyczne wskazują na planowanie robót służących polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci (punkt 3 Wytycznych), nie zaś zmianie parametrów technicznych linii.

Temu celowi służą w szczególności: stosowanie przewodów niepełnoizolowanych GREEN PAS 70 mm2 (bądź - na działce nr [...] - przewodów niepełnoizolowanych EKOPAS 50 mm2; pisma pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r. i 7 września 2017 r.) w miejsce przewodów dotychczas nieizolowanych; stosowanie do połączeń rozłącznych torów głównych i połączeń rozgałęźnych zacisków przebijających izolację kontrolowanym momentem siły docisku; łączenie przewodów mostków za pomocą zacisków odgałęźnych przebijających izolację, zabezpieczonych pastą stykową, osłoniętych pokrywami izolacyjnymi; by nie dopuścić do wystąpienia drgań eolskich wykonanie obliczeń naprężenia przewodu tak, by stosunek spełniał warunek określony w Wytycznych; odległość przewodów linii od gałęzi drzew winna spełniać normy PN-E-5100; w przypadku niespełnienia wymagań tej normy, odległość tę należy powiększyć (punkt 4.1 Wytycznych). Na stanowiskach, gdzie istnieją łączniki SN-15 kV zaleca się ich wymianę na nowe, w przypadku wymiany stanowiska; ewentualnej wymianie podlegają odłączniki tylko w miejscach gdzie są wymieniane przewody.

W odgałęzieniach należy instalować rozłączniki z uziemnikami, o min. prądzie wyłączalnym 20A (punkt 4.2 Wytycznych). Przy projektowaniu połączeń przewodów na słupach, a szczególnie połączeń mostków należy zwrócić uwagę na odstępy izolacyjne między przewodami a konstrukcjami. Minimalny odstęp izolacyjny winien wynosić Rmin=0,22 m...(punkt 4.3 Wytycznych). W Wytycznych precyzyjnie określono wykonanie zawieszenia przewodów, mocowania przewodów do konstrukcji stalowych słupów z wykorzystaniem izolatorów kompozytowych; wskazano normy regulujące ochronę od przepięć piorunowych i łączeniowych dla linii SN 15 kV; zasady wykonania uziemień (punkty 4.5, 4.6, 4.7 i 5 Wytycznych).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę "A" S.A. w [...], Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 41/18 w całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 ugn. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., mimo że Starosta nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust.1 ugn w zw. z art. 3 pkt pkt 3a i 8 pb i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 pb. Słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy rozpoznające sprawę mogą samodzielnie oceniać wartość każdego dowodu zebranego w sprawie i uznać określone fakty za udowodnione, zwłaszcza jeśli brak dowodów przeciwnych.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej nowymi przewodami (także izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowych fundamentach (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowych izolatorach, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 20 stycznia 2017 r., pism pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN 15 kV będzie z korzyścią również dla uczestników, którzy także korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (na działce nr [...] słupa nie było i nie będzie; słupy na całym remontowanym odcinku linii nie zmienią swego miejsca posadowienia, nie zmieni się ilość słupów); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN 15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 2796/18.

Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a i 8 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 ppsa. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.