Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 843/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Starosta G., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w T. odmówił zobowiązania J. i Z. G., właścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do jej udostępnienia [...] S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskiem z [...] lutego 2017 r. [...]S.A. z siedzibą w G., wystąpiła o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem na działce położonej w obrębie [...], oznaczonej nr geod. [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej, właścicielowi urządzeń infrastruktury technicznej nie przysługuje tytuł prawny do władania nieruchomością.
W przywołanym wyżej wniosku, uzupełnionym pismem z [...] marca 2017 r., spółka wniosła o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości dla potrzeb przeprowadzenia remontu. Poinformowano, że remont będzie polegał na wymianie słupa, izolatorów i przewodów, a lokalizacja słupów i trasa linii się nie zmieni. Ponadto spółka wyjaśniła, że zajmie nieruchomość maksymalnie do 15 metrów od linii z każdej ze stron. Do wniosku dołączono mapę, na której zaznaczono zakres zajęcia nieruchomości, wyjaśniono, że remont również będzie przeprowadzony od słupa [...] do słupa [...], a nieruchomość będzie zajęta po dwóch stronach od linii.
Spółka wyjaśniła, że dojazd do linii będzie się odbywał z drogi publicznej, lecz z mapy nie wynika, żeby przedmiotowa nieruchomość z obszarem potrzebnym do zajęcia, położona była przy drodze publicznej, dlatego w ocenie organu należało przyjąć, że przedmiotem prac remontowych będzie cała linia i dojazd do przedmiotowego fragmentu będzie się odbywał przez działki sąsiednie pod liniami. Spółka wyjaśniła, że planowany remont dotyczy fragmentów linii SN [...], jednak nie wskazała, który konkretnie odcinek linii będzie podlegał remontowi, a z Wytycznych programowych wynika, że modernizacji poddana jest cala linia napowietrzna 15 kV długości 31,970 km GPZ [...].
Ponadto duża liczba wniosków spółki o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości pozwoliła organowi na stwierdzenie, że cała linia podlegać będzie modernizacji. Z dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentów wynikało, że prace będą polegać na wymianie istniejących przewodów linii napowietrznej bez zmiany przebiegu tej linii.
Natomiast z wytycznych programowych na modernizację linii 15 kV relacji GPZ [...], zdaniem Starosty, wynika, że głównym założeniem do opracowania projektu budowlanego jest wymiana istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV z przekroju AFL-6 25 mm², 35 mm², i 50 mm² na przekrój AFL-6 70mm², wymianę istniejącej linii napowietrznej 15 kV z przekroju AFL-6 25 mm² na przekrój AFL-6 35 mm² (odgałęzienia), na terenach leśnych i zadrzewionych należy zaprojektować linię z przewodami niepełnoizolowanymi BLL-T (24 kV) lub [...] 20 kV, demontaż istniejącej linii napowietrznej 15 kV o przekroju ALF-6 25 mm², ALF-6 35 mm² i ALF-6 50 mm². W opisie technicznym wskazano natomiast, że linia jest w złym stanie technicznym; stan techniczny slupów i przewodów jest niezadowalający, dlatego konieczna jest ich wymiana, a modernizacja linii napowietrznej 15 kV przyczyni się do poprawy standardów oraz pewności zasilania odbiorców.
Ze względu na zwiększenie przekroju wzrosną możliwości przesyłowe linii 15 kV, co jest istotne ze względu na wzrost liczby odbiorców spowodowany rozwojem budownictwa mieszkaniowego na terenie, który zasila ww. linia średniego napięcia.
Starosta zwrócił uwagę, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że spółka wysyłała do J. i Z. G. pisma w sprawie wyrażenia zgody na wejście na grunt w celu przeprowadzenia prac na nieruchomości wraz z załącznikami, jak również podjęto próby uzgodnienia kwestii wejścia na grunt z właścicielami (notatka służbowa z [...] listopada 2015 r.).
Organ przytoczył treść art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."), a następnie wskazał, że warunek braku zgody właściciela na wejście na nieruchomość został spełniony, natomiast drugi warunek, czyli cel wejścia na nieruchomość – nie, ponieważ zakres prac, jakie mają się odbyć na przedmiotowej nieruchomości, nie mieści się w pojęciu remontu, konserwacji, czy usuwania awarii przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania energii elektrycznej. W ocenie organu przedmiotowe roboty są robotami polegającymi na budowie lub przebudowie obiektu, dlatego wydanie pozytywnej decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. nie było możliwe.
Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Wojewody, który podzielił stanowisko Starosty o braku remontowego charakteru inwestycji, przeprowadzony proces wykładni pojęć użytych w art. 124b u.g.n. oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności, że nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15 kV. Zdaniem Wojewody użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona przez inwestora charakterystyka przewodów, dlatego organ odwoławczy uznał, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów.
Podkreślono również, że ocena, czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac, ponieważ przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Remont, zdaniem Wojewody, nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.
Wskazano, że roboty budowlane polegające na remoncie i odbudowie mają dwie wspólne cechy: to, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, a w przypadku odbudowy zakres ten jest znacznie szerszy, gdyż naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa.
Wojewoda podkreślił, że ww. okoliczności, które w ocenie wnioskodawcy wymuszają określony sposób realizacji przedsięwzięcia, nie mogą uzasadniać kwalifikowania prac w oderwaniu od ustawowych definicji remontu, czy przebudowy, a przyjęcie w niniejszej sprawie, jak chciałby tego inwestor, że wykonanie prac objętych wnioskiem jest remontem, w sytuacji, gdy w rzeczywistości prowadziłyby one do wykonania nowej substancji w obrębie linii elektroenergetycznej [...], byłoby równoznaczne w skutkach z innym niż dotychczas ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w obszarze obejmującym przebieg linii.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła [...] S.A. z siedzibą w.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres prac, wskazanych we wniosku skarżącej, uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n.
Sąd stwierdził, że z powyższego przepisu wynika, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.
Sąd wskazał, że przepis ten przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.
Zasadnie, w ocenie sądu, organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Wobec tego aby określone czynności można było zakwalifikować jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Jak wynika z zestawienia cytowanych przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Istotną w sprawie kwestią było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Jak wynika z wniosku z [...] lutego 2017 r. inicjującego postępowanie, [...] S.A. zwróciła się do Starosty G. o zobowiązanie J. i Z. G., właścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie przewodów, izolatorów i słupa, jednak organ na podstawie "Wytycznych programowych na projekt i modernizację linii 15 kV GPZ [...]" ustalił, że pracami ma zostać objęta cała linia o długości 31,97 km, a wymianie podlegać mają słupy (ok. 321 sztuk), a także przewody z typu AFL-6 35 mm² i 50 mm² na AFL-6 70 mm² na linii głównej oraz z typu AFL-6 25 mm² na AFL-6 35 mm² na odgałęzieniach. O ile więc wniosek w niniejszej sprawie dotyczył jedynie działki nr [...] położonej w W., to jednak słusznie organy rozstrzygające sprawę nie ograniczyły się jedynie do rozważenia robót na niej przewidzianych, a wzięły pod uwagę zakres prac planowanych na całej linii energetycznej [...], która stanowi samoistny obiekt budowlany.
Skoro więc zakres wymienionych prac nie sposób uznać za remont istniejącej linii elektroenergetycznej, uzasadnione było rozstrzygnięcie o braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 124b u.g.n.
Sąd wojewódzki pokreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu.
W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu.
Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą "remontem kapitalnym". Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, materiału konstrukcyjnego, wymiana przewodów, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji.
Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, ponieważ po pierwsze planowany jest, jak wskazała to sama skarżąca, remont całej linii GPZ [...], a po drugie w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry przewodów, co umożliwi przesyłanie większej ilości energii, a ponadto parametry słupów.
Słusznie, zdaniem sądu, wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych słupów, z tego samego materiału, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów i słupów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju przewodów właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.
W ocenie sądu wojewódzkiego, nie było więc podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przestanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (winno być "c", co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez sąd decyzji Wojewody [...], pomimo że "nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego".
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie jej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem z [...] sierpnia 2020 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) poinformował strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
[...] S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez r.pr. P. U. i Wojewoda [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK 2798/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, w związku z wyrażeniem zgody przez stronę skarżącą kasacyjnie oraz organ, przy jednoczesnym braku stanowiska uczestnika postępowania, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, Lex 1666121).
Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" - przy czym zarzut w tej części nie został skonstruowany dostatecznie starannie) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę roboty budowlane stanowią remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.
Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace będą remontem.
Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; b. właściciel (...) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właścicieli działki nr [...] została bezspornie spełniona.
W piśmie z [...] lutego 2017 r. działający w imieniu Spółki inż. J. K. wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej J. i Z. G. do udostępnienia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektoroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...], wskazując, że remont polegał będzie na wymianie słupów, przewodów i izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik Spółki wskazał, że stan posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania niezbędnych prac remontowych z uwagi na niebezpieczeństwo odcięcia zasilania miasta, czyli zasilania z tej linii odbiorców indywidualnych, jak i instytucjonalnych. Do wniosku załączono mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji i "Wytyczne programowe na projekt i modernizację linii 15 kV GPZ [...]".
Z Wytycznych wynika, że linia napowietrzna jest w złym stanie technicznym. Została wybudowana w latach 50-tych i 60-tych XX wieku. Ponadto z wytycznych i pisma, które wpłynęło do organu [...] marca 2017 r., wynika, że prace na działce nr [...] polegać będą na wymianie jednego słupa, izolatorów i przewodów, lokalizacja słupa i trasa linii się nie zmieni.
Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia problem zakwalifikowania planowanych na działce nr [...] robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).
Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na działce nr [...], mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.
Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, zm. Dz. U. 2017 poz. 1529 – dalej jako "p.b."). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2196/18 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że "Nie można jednak zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), dalej P.e. Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e.
Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n." Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2739/17, CBOSA).
Przedmiotowa linia średniego napięcia, zarówno obecnie, jak i po remoncie, ma i będzie miała napięcie znamionowe 15 kV - dominujące w polskich realiach wśród sieci średniego napięcia. Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Nie ulega w szczególności wątpliwości, że wymiana słupów w dotychczasowych miejscach ich posadowienia, a także wymiana fundamentów słupa, w świetle aktualnego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie stanowiła remont a nie przebudowę (wyroki NSA: z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 871/19/17 i z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2195/18, CBOSA). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA).
Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie przewodów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna zmiana, będzie go wykluczać.
Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, Lex 2636796).
Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd Wojewody, że "de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego." Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach).
Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.
Ponadto pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na działce nr [...] objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s..a w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).
Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).
Należy również podkreślić, że Wytyczne sporządzone zostały przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu projektowania linii elektroenergetycznych (inż. J. K. ma uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych, i dane osób: opracowującej, sprawdzającej, uzgadniających i zatwierdzającej na metryczce Wytycznych). W postępowaniu administracyjnym, w wyniku nałożenia na stronę przez właściwy - na podstawie ustawy - organ, we właściwej formie, w konkretnym postępowaniu (np. art. 81c ust. 2 p.b.) obowiązku przedłożenia ekspertyzy przez stronę, ekspertyza pełni częstokroć rolę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że wskutek zmiany przekroju przewodów właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest przy tym istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.
Sąd I instancji nietrafnie pominął zły stan techniczny sieci, konieczność jej remontu celem poprawy standardów oraz pewności zasilania jej odbiorców, koncentrując się w istocie na "zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej". [...] S.A. jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.
Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nieznanych prawu w latach 1971 i 1973. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw;
5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".
Planowany remont ma służyć zastosowanie polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci, nie zaś zmianie parametrów technicznych linii.
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s..a oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok II SA/Bd 843/17 w całości i rozpoznał skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., mimo że Starosta G. nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust.1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 3a i 8 p.b. i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 p.b.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej dotychczasowych urzadzeń nowymi przewodami (także izolowanymi, częściowo izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowymi fundamentami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowymi izolatorami, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku, treść pism pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN-15 kV.
Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV będzie z korzyścią również dla uczestników postępowania, którzy także korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się, bowiem nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 2798/18.
Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.