Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 622/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło (w zakresie gruntów stanowiących własność m. st. Warszawy) nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] października 1950 r. nr [...] odmawiającego B. i H. małż. H. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K. r. W. (S.) pod nazwą hip. G. W dniu [...] lipca 2014 r. P. Sp. z o.o. wystąpiło o wznowienie postępowania, zakończonego w/w ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, skoro bowiem od dnia [...] lutego 2000 r. toczyło się przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowanie z powództwa A. Sp. z o.o. o zobowiązanie m. st. Warszawy do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie oddania powodowej spółce w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], której była ona posiadaczem, to winna mieć ona status strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950 r.
Na skutek powyższego wniosku w dniu [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] października 1950 r. a następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówiło uchylenia objętej wnioskiem wznowieniowym decyzji nadzorczej z dnia [...] kwietnia 2014 r. a – rozpatrując sprawę na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie – decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymało w mocy tę decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 151 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę niebędącą w nim stroną skutkuje odmową wznowienia postępowania, natomiast w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na zarzucie pominięcia w nim strony, badanie to ma miejsce dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy i odwołując się do art. 28 k.p.a., Kolegium zauważyło, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego, w rozumieniu tego przepisu, wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Zatem, jak wskazało Kolegium, badaniu w niniejszym postępowaniu podlegała kwestia zaistnienia podmiotowej przesłanki wznowienia postępowania, tj. ustalenia, czy Spółka była stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego.
Następnie, organ powołał treść art. 7 dekretu z dnia 25 listopada 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wskazując, że w przypadku postępowań o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, w trybie tego przepisu, interes prawny mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni, a także każdy inny podmiot, który wykaże, że - w dacie wydawania orzeczenia - legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie dotyczy bowiem stosunków własnościowych między tymi podmiotami i organem gminy, będącej właścicielem gruntu. One też są w związku z tym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości – zdaniem organu – należało zaś rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie była legitymowana do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, gdyż swój interes prawny uzasadniała zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i do których osiągnięcia dążyła, a więc takimi, które miały nastąpić dopiero w przyszłości. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne, nie mogły natomiast stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie dawał legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym.
W rezultacie organ przyjął, że skoro skarżąca była jedynie posiadaczem części nieruchomości, objętej decyzją z 1950 r., to fakt ten nie czynił z niej strony w objętym wnioskiem wznowieniowym postępowaniu.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. P. Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a także art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art 156 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej" "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.
Zdaniem Sądu, było rzeczą niekwestionowaną, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Interes prawny musi mieć bowiem charakter konkretny i realny. Niesporną była także okoliczność, iż stronami w postępowaniu dekretowym są nie tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 wyżej powołanego dekretu, ale i te, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku.
Sąd zauważył też, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało, jakie aktualnie działki ewidencyjne wchodzą w skład dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] pod nazwą hip. [...], jednakże, przy piśmie Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (w związku z jego wystąpieniem z dnia 4 września 2013 r. o wypis i wyrys dotyczące ww. nieruchomości dekretowej wraz z zaznaczeniem jej granic), przesłano dokumenty, w tym dotyczące m.in. działki nr [...] z obrębu [...] oraz poinformowano, że nie odnaleziono mapy z granicami nieruchomości "K.– dz. 15 oraz mapy z naniesionymi granicami G. Z akt sprawy – jak wywodził Sąd – wynikało zaś, że P. Spółka z o.o. była podmiotem władającym nieruchomością Miasta Stołecznego Warszawy, oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], położoną przy aktualnej ulicy F. Poza tym, pozwem z dnia [...] lutego 2000 r., Spółka ta wniosła do Sądu Okręgowego w Warszawie o zobowiązanie Gminy [...] do ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków w zakresie nieruchomości położonej przy ulicy F. [...], obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – w obrębie [...], wpisanej do księgi wieczystej KW [...].
Następnie, pismem z dnia [...] września 2011 r., Spółka zmodyfikowała powództwo - precyzując treść oświadczenia woli, którego złożenia się domagała, m.in. poprzez określenie gruntu jako nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. F. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...].
Zakładając więc, że ww. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wchodziła w skład nieruchomości dekretowej, której dotyczyło orzeczenie z 1950 r., prawidłowe – zdaniem Sądu – było stanowisko organów administracji, że skarżąca Spółka – jako jedynie władająca ww. gruntem - posiadała tylko interes faktyczny w domaganiu się wznowienia postępowania nadzorczego związanego z kontrolą orzeczenia dekretowego z 1950 r. Decyzja nadzorcza, dotycząca orzeczenia Prezydium odnosiła się natomiast do stanów własnościowych (własności i użytkowania wieczystego). Takim tytułem nie było zaś posiadanie.
W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo także uznały, że wykazanie posiadania ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego nie stanowiło o interesie prawnym Spółki, albowiem - z samej istoty - ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. W konsekwencji więc nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży. A więc takimi, które ewentualnie nastąpią dopiero w przyszłości. Tym samym zatem Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. przepisów postępowania w postaci:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 a), b) i c) w z w. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w wersji sprzed nowelizacji ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów prawa materialnego, przepisów uzasadniających wznowienie postępowania oraz przepisów postępowania w wyniku wadliwego przyjęcia, że ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego nie uzasadnia "interesu prawnego" skarżącej spółki i w konsekwencji, pomimo że maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa korzysta z ochrony analogicznej jak samo prawo, bezzasadne odmówienie uchylenia wydanej przez siebie w dniu [...].04.2014 r. sygn. akt [...] decyzji (wadliwe przyjęcie braku podstawy do uchylenia decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.),
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nie odniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących legitymowania się przez skarżącą spółkę maksymalnie ukształtowaną, wzmocnioną wniesieniem powództwa do Sądu Powszechnego ekspektatywą prawa użytkowania wieczystego i w efekcie pominięcie, iż posiadanie ekspektatywy o takim charakterze korzysta z ochrony analogicznej jak samo prawo, co uzasadniało uwzględnienie skargi;
- II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 207 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 Nr 115 poz. 741) w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego uzasadniającego wznowienie postępowania, pomimo legitymowania się maksymalnie ukształtowaną i wzmocnioną wniesieniem powództwa do Sądu Powszechnego ekspektatywą prawa użytkowania wieczystego oraz pomimo, toczącego się od dnia [...].02.2000 r. postępowania sądowego o zobowiązane stron do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te wprawdzie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale były ze sobą ściśle powiązane, co – zdaniem składu orzekającego – uzasadnia ich łączne omówienie.
Zarzuty te w istocie rzeczy koncentrowały się wokół zagadnienia interesu prawnego skarżącego P. Sp. z o. o. w W. w postępowaniu, zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą (w zakresie gruntów stanowiących własność m. st. Warszawy) nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] października 1950 r. nr [...] odmawiającego B. i H. małż. H. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ([...]) pod nazwą hip. [...].
Zdaniem skarżącej Spółki, winna być ona stroną tego postępowania, gdyż od dnia [...] lutego 2000 r. toczyło się przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowanie z powództwa [...] Sp. z o.o. o zobowiązanie m. st. Warszawy do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie oddania powodowej spółce w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], której była ona posiadaczem. Z tego powodu skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie w/w postępowania nadzorczego, podnosząc w szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro przysługiwała jej ekspektatywa prawa do gruntu spornej nieruchomości, korzystająca z ochrony takiej samej jak prawo użytkowania wieczystego, to należało traktować ją jako stronę wspomnianego wyżej postępowania nadzwyczajnego.
Poglądu tego nie podzielił jednak zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki, podkreślając, że w przypadku postępowań, opartych na treści art. 7 dekretu z dnia 25 listopada 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to jest o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej interes prawny mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni, a także każdy inny podmiot, który wykaże, że - w dacie wydawania orzeczenia - legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Skoro zatem skarżąca swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego uzasadniała zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi, to zdarzenia te nie mogły dowodzić jej interesu prawnego a jedynie interesu faktycznego.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Po myśli zaś art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pojęcie strony definiuje natomiast art. 28 k.p.a., stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, na którego sferę prawną - z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego – oddziaływuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju zaś sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie. Rozstrzygającą bowiem w nim kwestią było to, że skarżąca Spółka domagała się wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa do w/w nieruchomości warszawskiej (prawa własności czasowej). Decyzja zatem, która w tym postępowaniu została wydana, to jest decyzja o stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego z 1950 r., nie rozstrzygała jeszcze o czyimkolwiek uprawnieniu do gruntu tej nieruchomości. Uprawnienie to może być dopiero orzeczone, ale w postępowaniu, w którym rozpoznawany będzie wniosek dekretowy.
Dopiero bowiem w tym ostatnim postępowaniu zostanie wydana decyzja przyznająca lub odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, w stosunku do której skarżąca rości sobie prawa.
Z tego powodu, skoro skarżącej (fakt bezsporny) nie przysługiwały jeszcze żadne prawa rzeczowe do opisanej na wstępie nieruchomości to zarzuty kasacyjne i ich argumentacja, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, akcentująca, że wprawdzie skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu, ale przysługuje jej w stosunku do niego ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego, która – z racji, że jest bliska samemu prawu - zasługuje na ochronę, były co najmniej przedwczesne. Rozważania dotyczące tej materii w analizowanej sytuacji faktycznej stanowiłoby bowiem kwestię czysto teoretyczną.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1950 r. winien być w tym przypadku tylko jej adresat albo następca prawny.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, zawarte w skardze kasacyjnej nie były uzasadnione i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.