Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1288/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), odrzucił skargę E.M.-O. na pismo Dyrektora [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wstępną powinnością sądu administracyjnego jest określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji publicznej z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, niepodlegającą kognicji tego sądu.
Dalej Sąd I instancji podał, że udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) o dostępie do informacji publicznej, to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do wnioskodawcy pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia).
Dokonując oceny zaskarżonego pisma organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, Sąd stwierdził, że zarówno treść, jak i forma analizowanego pisma wskazuje na to, że ma ono charakter wyłącznie informacyjny, będące reakcją adresata na przedmiotowy wniosek strony skarżącej złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że skoro zaskarżone pismo organu z dnia [...] kwietnia 2018 r., ma charakter wyłącznie informacyjny, to nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj.
- 1) art. 3 § 2, art. 58 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 144 § 4 P.p.s.a.;
- 2) art. 1, art. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 3) art. 51 ustawy prawo oświatowe;
- 4) art. 22 ustawy o systemie oświaty;
- 5) § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzenia konkursów, turniejów i olimpiad.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa procesowego, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że wniesiona przez skarżącą skarga na pismo Dyrektora [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
- 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła pismo Dyrektora [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym poinformowano skarżącą, że żądane przez nią dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych, w związku z czym nie stosuje się do nich u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że powyższe pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - ma wyłącznie charakter informacyjny.
Nie można w szczególności uznać - w ślad za autorem skargi kasacyjnej - że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, nie zawiera bowiem wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosowanie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji.
Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, podpis osoby reprezentującej organ oraz rozstrzygnięcie stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). W niniejszej sprawie nie można uznać, że zaskarżone pismo posiada ten ostatni element.
Podkreślić trzeba, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej.
Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej.
Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie z 23 kwietnia 2015, I OSK 806/15, postanowienie NSA z 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, postanowienie NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 622/11).
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę. Podstawę prawną tego orzeczenia winien stanowić art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
Ponadto wskazać należy, że jeżeli skarżąca kasacyjnie uznaje, że żądane przez nią informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to może wnieść skargę na bezczynność organu w tym względzie. Tym samym może zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi kasacyjnej, wedle której, nawet gdyby uznać, że zaskarżone pismo nie było decyzją, to Sąd niezwiązany zakresem skargi winien potraktować ją jako skargę na bezczynność organu, należy wyjaśnić, że postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest na zasadzie skargowości. Może być zatem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wszystkich uchybień występujących w danej sprawie, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy takie naruszenia zostały dostrzeżone przez samego skarżącego i wytknięte we wniesionej przezeń skardze.
Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednak, że nie jest on ograniczony przedmiotem zaskarżenia, którym zawsze jest konkretny, kwestionowany przez skarżącego akt lub czynność czy inne działanie organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynność organu. Z powyższych względów sąd nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi, a tym samym z urzędu kontrolować działalności organu administracji publicznej, która nie została wprost objęta złożoną do tego sądu skargą.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, opubl. w: ONSAiWSA 2008/2/23).