Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt I SA 1524/02 oddalił skargę S. Ś. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z 30 kwietnia 1996 r., odmawiającej zwrotu działki nr 538/2 o pow. 805 m2.
Z uzasadnienia wyroku i akt wynika następujący stan sprawy.
Działka stanowiąca dawną nieruchomość Ikat 1762/47 została aktem notarialnym z 1 marca 1977 r. nabyta od S. Ś. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na rozbudowę Przedszkola [...] w [...] - zgodnie z zarządzeniem nr 39/76 Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z 30 grudnia 1976 r.
W sprawie tej na skutek wniosku S. Ś. prowadzono postępowanie administracyjne zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 5 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Kr 1132/89, oddalającym skargę na decyzję ostateczną w przedmiocie ustalenia, że działka ta nie stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym z 1 marca 1977 r.
Następnie prowadzone było postępowanie na wniosek S. Ś. o zwrot powyższej nieruchomości, w którym Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z 24 września 1992 r. odmówił zwrotu z uwagi na wykorzystanie tej nieruchomości przez Przedszkole, a Wojewoda [...] decyzję tę utrzymał w mocy.
NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 18 maja 1993 r. sygn. akt II SA/Kr 2579/92 uchylił decyzję ostateczną ze względu na niewyjaśnienie istotnych okoliczności, a mianowicie na czym polegała planowana rozbudowa Przedszkola, nieustosunkowanie się do umowy dzierżawy działki skarżącego, na której miały być składowane materiały i zeznań świadków w tej sprawie.
Rozstrzygając sprawę z uwzględnieniem powyższego wyroku organy obu instancji orzekły kolejny raz o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a NSA wyrokiem z dnia 27 października 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 808/96 oddalił skargę S. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 1996 r. nr [...].
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że pod pojęciem rozbudowy Przedszkola należy rozumieć rozbudowę kubaturową lub powierzchniową infrastruktury przedszkolnej, tj. między innymi powiększenie lub utworzenie placu zabaw dla dzieci, jak to miało miejsce w tej sprawie.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił pełnomocnik S. Ś. w dniu 16 listopada 1998 r. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 4 i § 3 kpa i podnosząc naruszenie prawa z powodu braku udziału w tym postępowaniu pełnomocnika strony W. L. oraz wadliwe działanie prowadzącego postępowanie.
Wniosek ten został ponowiony 12 stycznia 2000 r. i w jego wyniku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2000 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody 30 kwietnia 1996 r. i wyznaczył Wojewodę [...] jako organ właściwy do prowadzenia postępowania.
Wojewoda [...] decyzją z 18 września 2000 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, jednakże na skutek odwołania Prezes UMiRM uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania dopatrując się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Rozpoznając ponownie sprawę w dniu 29 sierpnia 2001 r. w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem W. L.. Przedstawione przez niego dokumenty organ ocenił, że w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kpa mogą stanowić nowe dowody i decyzją z [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z 30 kwietnia 1996 r. oraz Kierownika Urzędu Rejonowego z 7 marca 1996 r.
Od decyzji tej odwołanie wniósł Zarząd Miasta [...], które uwzględnił Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i decyzją opisaną na wstępie uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 30 kwietnia 1996 r.
W uzasadnieniu decyzji ostatecznej z [...] organ centralny przyjął, że wyniki rozprawy administracyjnej nie stanowią przesłanek do uchylenia decyzji z 1996 r., a w szczególności przedstawione na niej dokumenty nie odpowiadają przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania i oceniając przedłożone przez stronę dokumenty na rozprawie, organ odwoławczy ocenił, że wskazane w tych dokumentach okoliczności faktyczne, iż rozbudowa Przedszkola nr 2 miała polegać na budowie drugiego budynku istniały już w dacie wydania decyzji z 30 kwietnia 1996 r. i były znane Wojewodzie [...], który wydał decyzję a znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy.
Okoliczności te były także znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który wyrokiem z 27 października 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 808/96 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z 30 kwietnia 1996 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że w celu rozbudowy Przedszkola mieści się także rozbudowa placu zabaw dla dzieci. Sąd uznał ponadto, że organ I instancji zastosował się do zaleceń zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 1993 r. sygn. akt II SA/Kr 2579/92 i z dnia 9 maja 1995 r. sygn. akt SA/Kr 1696/94, zaś organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a swoje stanowisko przedstawił w ramach uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Skoro zatem zarzuty dot. budowy drugiego nowego budynku w ramach rozbudowy Przedszkola [...] w [...] były znane organowi wydającemu decyzję z dnia 30 kwietnia 1996 r., a także były badane przez Naczelny Sąd Administracyjny, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że dowody okazane w niniejszym postępowaniu na rozprawie administracyjnej mogą stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a.
Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. Ś., wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz wydanie zarządzenia nakazującego wpisanie w księdze wieczystej nr KW 32482 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu sądowym o zwrot nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż podstawą wniosku o wznowienie postępowania był fakt, iż decyzja ostateczna z 1996 r. została oparta na nieprawdziwych dowodach oraz na fakcie, że skarżący nie brał bez swojej winy udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącego te zarzuty zostały uznane przez Prezesa UMiRM, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia postanowienia wznawiającego postępowanie. Ponadto skarżący zarzucił, że nie odbyła się rozprawa administracyjna, na której mógłby przedstawić wszystkie okoliczności i dowody dot. zwrotu nieruchomości i w związku z tym nie można było uznać, iż nie ma podstaw wznowieniowych.
Jednocześnie skarżący zakwestionował przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 27 października 1997 r. pogląd dotyczący pojęcia "rozbudowy".
Przedstawił również zarzuty dotyczące nieprawidłowej pracy wszystkich organów administracyjnych i ścigania przy rozpatrywaniu sprawy o zwrot nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując wniesioną skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił jej trafności, zaś decyzję ostateczną ocenił jako zgodną z prawem.
Postępowanie wznawia się zgodnie z art. 147 i 148 z urzędu lub na wniosek strony. Jeśli strona złoży wniosek w przepisanym terminie i powoła ustawową przesłankę to organ zobligowany jest wznowić postępowanie. Na tym etapie nie bada czy przesłanka ta faktycznie wystąpiła. Sytuacja taka miała miejsce w tej sprawie, bowiem Prezes UMiRM postanowieniem z 17 kwietnia 2000 r. wznowił postępowanie w tej sprawie. Jednakże nie przesądza to o istnieniu przesłanek, gdyż organ mógł się jedynie oprzeć na wniosku skarżącego. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 kpa wznowienie postępowania stanowiło dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do istnienia, bądź nieistnienia przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W związku z tym podniesiony w skardze zarzut, iż Prezes naruszył prawo wznawiając postępowanie, a następnie uznając, iż nie ma podstaw wznowieniowych – nie jest trafny.
Prezes opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 kpa.
Wbrew temu co podnosi skarżący w skardze i swoich pismach procesowych okoliczność, że postępowanie administracyjne, co do którego zarzuca istnienie przesłanek wznowieniowych, poddane było ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, nie pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Powyższy wyrok z dnia 27 października 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 808/96 jest prawomocny i ma powagę rzeczy osądzonej ze wszystkimi prawnymi tego skutkami. Wprawdzie dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, ale tylko wtedy gdy po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 kpa.
Zdaniem Sądu, brak jest przesłanek do wznowienia postępowania gdy Sąd oddalił skargę, a jako przesłanki wznowienia wskazano okoliczności, które temu Sądowi były znane. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Te wszystkie okoliczności, które przedstawił skarżący we wniosku o wznowienie postępowania, w trakcie wznowienia postępowania oraz w skardze do sądu i postępowaniu sądowym, a odnoszące się zarówno do nieprawidłowo przeprowadzonej rozprawy administracyjnej (m.in. bez udziału pełnomocnika skarżącego), co pozbawiło skarżącego możliwości przedstawienia swoich racji i dowodów w sprawie, jak i niebranie od uwagę wszystkich dowodów (m.in. zeznań świadków i oświadczeń) były znane Sądowi orzekającemu w sprawie II SA/Kr 808/96. Wynika to z akt administracyjnych, którymi dysponował Sąd, a w których znajdują się liczne pisma skarżącego i jego pełnomocnika przedstawiające okoliczności sprawy, poparte m.in. stosownymi oświadczeniami innych osób i wyjaśnienia. Wynika to również z akt sądowych sprawy II SA/Kr 808/96. W trakcie postępowania sądowego skarżący składał również pisma procesowe, w których szczegółowo przedstawił nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym odwołując się m.in. do konkretnych zeznań świadków, wyjaśnień i oświadczeń oraz innych dowodów. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydając wyrok z dnia 27 października 1997 r., oddalający skargę, dysponował pełnym materiałem dowodowym. Na ten sam materiał dowodowy powołuje się skarżący w postępowaniu wznowieniowym. Fakt, że w ocenie skarżącego Sąd wydając wyrok w sprawie II SA/Kr 808/96 nie brał tego całego materiału dowodowego pod uwagę i dokonał nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rozbudowa", nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Te okoliczności mogłyby stanowić ewentualną podstawę do zakwestionowania wyroku Sądu w drodze rewizji nadzwyczajnej. Na marginesie Sąd zaznaczył, że w związku z podaniem skarżącego, powyższy wyrok był przedmiotem oceny pod kątem wniesienia rewizji nadzwyczajnej i Minister Sprawiedliwości rewizji takiej nie wywiódł.
Sąd zauważył, że wprawdzie skarżący powołał się na przesłankę z pkt 1 i 2 § 1 art. 145 kpa, jednakże brak jest prawomocnego orzeczenia o sfałszowaniu dowodu, na którym oparto decyzję czy orzeczenia o popełnieniu przestępstwa.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Ś., reprezentowany przez adw. M. S. i zarzucił naruszenie przepisów art. 45 Konstytucji RP, art. 10 § 1, 15, 136 i 145 § 1 pkt 4 kpa uzasadniając zarzut tym, że zachodzi potrzeba wykładni przepisu art. 45 Konstytucji zapewniającego prawo do jawnego rozpoznania sprawy. Prawo to zostaje naruszone w postępowaniu administracyjnym, w którym pozbawiono stronę udziału w rozprawie i sprawę przeprowadzono bez jej udziału.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zwraca uwagę, iż postanowienie Prezesa UMiRM z 17 kwietnia 2000 r. i decyzję Prezesa z 30 listopada 2000 r. oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie jak twierdzi się zaskarżonymi aktami, na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ Wojewódzki natomiast uwzględnił żądanie pełnomocnika W. L. szczegółowego ustosunkowania się na jawnej rozprawie do zaprezentowanych dowodów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...].
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Prezesa UMiRM z [...] i utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie Pppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wprowadzenie przy wnoszeniu tego środka zaskarżenia przymusu adwokacko-radcowskiego miało na celu zapewnienie właściwego sformułowania zarzutów, zwłaszcza, iż zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna chociaż nie wskazuje prawidłowo podstaw zaskarżenia odpowiada wymogom formalnym z art. 176 ustawy Popsa co pozwala rozpatrzeć postawione w niej zarzuty. Należy jednakże ocenić, iż nie są one trafne.
Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Zarzuty zamieszczone w skardze kasacyjnej skierowane są przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok po przeprowadzeniu jawnej rozprawy, o terminie której została powiadomiona strona, mając zapewniony w niej udział. Nie można zatem postawić zarzutu naruszenia przez Sąd powołanego przepisu Konstytucji, a tym bardziej rozciągać zastosowania tego przepisu na postępowanie administracyjne, do którego przepis ten nie ma zastosowania.
Również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są chybione, ponieważ Sąd ten nie stosuje w toku postępowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia ich stosowanie przez organy administracji.
Ocenie tej nie można przypisać zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga okoliczność, iż kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, co już w sposób istotny zawęża zakres tej kontroli, ograniczając ją jedynie do przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 kpa oraz podstaw orzekania organów określonych w art. 151 kpa.
Oceniając zaskarżony wyrok w tym aspekcie zauważyć należy, iż zarówno Sąd jak i organy oceniały przesłankę wznowienia zamieszczoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a więc mającą zastosowanie wówczas kiedy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. Wynika to z faktu, iż strona zarówno w pismach procesowych jak i na rozprawie powoływała się na dokumenty i dowody żądając ich przeprowadzenia. Sąd I instancji przy ocenie zaskarżonej decyzji pominął okoliczność, że podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który powołany został zarówno przez organ centralny w postanowieniu o wznowieniu jak i w decyzji Wojewody [...] z [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dał temu wyraz oceniając tę podstawę jako błędną zamieszczeniem w nawiasie wzmianki "winno być pkt 5 kpa".
To błędne odczytanie przesłanki wznowienia nie stanowi jednakże naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia wyroku. Właściwie bowiem zarówno organ jak i Sąd oceniły, że nie zachodziły nowe okoliczności faktyczne jak i nowe dowody nie znane organom a uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej.
Natomiast nie można było w ogóle powoływać się skutecznie na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jako podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z 30 kwietnia 1996 r., poddaną następnie kontroli sądu administracyjnego (wyrok z 27 października 1997 r.), skoro w art. 148 § 1 i 2 kpa przewidziano dla strony termin miesięczny do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny, liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Gdyby zatem organ ściśle traktował wskazaną przez stronę podstawę wznowienia istniałyby podstawy do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.
Jeśli więc zarówno organy jak i Sąd przyjęły dla strony korzystniejszą podstawę, wynikającą z jej twierdzeń, nie zaś z powołanego przepisu to uchybienie to, stwarzając korzystniejszą dla strony sytuację prawną, a równocześnie nie mając wpływu na wynik sprawy, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.
Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 powołanej ustawy Pppsa.