Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., I SA/Wa 1068/19, oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Wójt Gminy L. (dalej: Wójt, organ I instancji) przyznał S. P. (dalej: skarżący), przewidziany w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), bezterminowo od 1 stycznia 2018 r. zasiłek dla opiekuna w wymiarze 520 złotych miesięcznie. Organ I instancji ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, który to stopień niepełnosprawności, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] czerwca 2009 r. datuje się od 27 maja 2009 r., zaś przed ww. datą matka skarżącego nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na mocy decyzji Wójta z [...] listopada 2018 r. powyższą decyzję zmieniono w zakresie kwoty od 1 listopada 2018 r.
Podaniem z 31 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie na stałe, w związku z opieką nad matką, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od 1 lipca 2013 r.
Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wójt odmówił przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo od 1 stycznia 2018 r., wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej: u.ś.r.), w postaci ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Organ I instancji dodatkowo wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (związanej z datą powstania niepełnosprawności) podnosząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, stwierdzający niezgodność tego przepisu z wzorcami konstytucyjnymi, nie uchylił go i konieczna jest w tym względzie aktywność ustawodawcy. W zakresie żądania ustalenia prawa od 1 lipca 2013 r. wskazano na właściwość GOPS w S., który wydawał decyzje dotyczące zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2017 r. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że w przypadku rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekunów, skarżący może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Rozstrzygnięcie to został utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na możliwość uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Odnosząc się zaś do wyroku TK z 21 października 2014 r. Kolegium wskazało, że sprawa nie była rozstrzygana na podstawie art. 17 ust. 1b, ale na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Kolegium przyznało rację skarżącemu, że po wejściu w życie wyroku TK (23 października 2014 r.) wydawanie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b nie znajduje już uzasadnienia. Przeszkodą do przyznania świadczenia jest w sprawie przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Zdaniem Kolegium, skarżący powinien złożyć wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów i wystąpić o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wynika wprost, że możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidziana została jedynie dla tych osób, którym nie przysługuje żadne z wymienionych w nim świadczeń. Sąd I instancji podkreślił, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że skarżący ma ustalone decyzją Wójta z [...] lutego 2018 r. prawo do zasiłku dla opiekuna bezterminowo od 1 stycznia 2018 r. Nie kwestionowaną okolicznością jest przy tym, że owa decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zachodzi zatem przewidziana przez ustawodawcę przeszkoda, uniemożliwiająca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad matką opieką.
Sąd I instancji przyznał, że okoliczności towarzyszące ustaleniu na rzecz skarżącego prawa do zasiłku dla opiekuna (będącego przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego) są w istocie wypadkową wadliwej działalności prawodawcy, skutkującą niekonstytucyjnym wygaszeniem z mocy prawa decyzji pierwotnie przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne (vide wyrok TK z 5 grudnia 2013 r. K 27/13), jak też sprzecznym z aksjologią konstytucyjną zróżnicowaniem prawa do owego świadczenia w zależności od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. W wyniku tej wadliwej ustawodawczej działalności państwa, osoby takie jak skarżący niewątpliwie musiały skorzystać ze świadczenia mniej korzystnego. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu decyzje odmawiające przyznania jednostce świadczenia pielęgnacyjnego, motywowane zaistnieniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., są prawnie wadliwe.
Tym bardziej, że jak zasadnie poinformowano skarżącego, ma on nadal możliwość ubiegania się o ww. świadczenie, o ile wcześniej doprowadzi do wyeliminowania decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Sąd I instancji podkreślił, że powodem odmowy świadczenia nie było stwierdzenie, że skarżący nie mieści się grupie podmiotów wymienionych w tej jednostce redakcyjnej przepisu, którym co do zasady świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane, ale zaistnienie przeszkody ujętej w art. 17 ust. 5 u.ś.r. w postaci pobierania, ustalonego decyzją z [...] lutego 2018 r., zasiłku dla opiekuna.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego matką.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią wyroku TK z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodne z Konstytucją. Przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej także w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy.
Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. TK orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zauważył, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych.
Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie stwierdził, że z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką należne jest mu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości otrzymywanej przez osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, ponieważ jakiekolwiek różnicowanie ich sytuacji jest niezgodne z Konstytucją. Przeszkodą do wyrównania świadczenia nie jest również brak wykonania obowiązku wynikającego z powyższego wyroku TK i niewprowadzenie regulacji dotyczących wyrównania świadczeń pielęgnacyjnych przez ustawodawcę, o czym świadczy m.in. decyzja organu odwoławczego, uwzględniająca wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydany na podstawie skargi kasacyjnej Rzecznika (I OSK 1512/16).
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego, skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem i powinna być sporządzona przez kwalifikowanego pełnomocnika – adwokata lub radcę prawnego. Sąd II instancji nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych naruszeń przepisów prawa, obowiązany jest ograniczyć się do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej.
Zarzut sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie daje podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia wyroku, albowiem do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia nie doszło. W skardze kasacyjnej postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zakwestionowano przy tym ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Uzasadnienie zarzutu koncentruje się natomiast na skutkach wynikających z wyroku TK o sygn. K 38/13 i braku podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas powstania niepełnosprawności, chociaż skargą kasacyjną nie został objęty przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Argument odwołujący się do czasu powstania niepełnosprawności pojawił się jednak wyłącznie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie była to przy tym przeszkoda wyłączna.
Stanowiska organu I instancji w tej kwestii nie podzielił jednak organ odwoławczy, nie wyraził go także Sąd I instancji. Polemika prowadzona w skardze kasacyjnej nie pozostaje zatem w rzeczowym związku z argumentami przedstawionymi przez organ odwoławczy i Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powodem odmowy nie był brak przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale stwierdzenie istnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Zarzutami skargi kasacyjnej nie został jednak objęty ani ten przepis, ani przepis art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. stanowiący – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna – o prawie do wyboru jednego z nich. Kwestia ta, związana z możliwością ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne po "zrezygnowaniu z prawa do zasiłku dla opiekuna", była przez organy podnoszona.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano jednak ustalenia, że taki wniosek skarżącego, dotyczący wyboru świadczenia, nie został złożony, nie postawiono także zarzutu naruszenia przepisów regulujących obowiązki informacyjne organów względem stron postępowania. Sąd I instancji wyraźnie w uzasadnieniu podał, że podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., a nie uznanie przez organy, że skarżący nie mieści się w grupie podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej nie koresponduje z podstawą prawną i okolicznościami, na których oparto decyzje odmowne, nie mógł wywrzeć skutku i uzasadnić uchylenia zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.