Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę D.K. i oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli D.K. i [...] Sp. z o.o. w B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
1/ art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak analizy zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie niektórych z zawnioskowanych dowodów, w następstwie czego organy wydające skarżone decyzje nie wskazały, którym dowodom dały wiarę oraz na jakich dowodach oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w motywach skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności tego, że organ nie podał, na jakich dowodach oparł się, którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy oraz dlaczego nie przeprowadził wszystkich wnioskowanych dowodów, w tym z zeznań świadków, przesłuchania i konfrontacji D.K. i J.S.;
3/ art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo tego, że wnioskujący nie wykazał, że przeprowadził negocjacje z wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], a w szczególności z [...] Sp. z o.o. i D.K. - w tym zakresie wskazać należy, że nie odbyły się żadne merytoryczne rozmowy, pomimo zgłaszania takich pism przez [...] Sp. z o.o. i D.K.;
4/ art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i brak określenia w treści decyzji przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zakresu, w tym jednoznacznego wskazania przebiegu inwestycji przez nieruchomość, co skutkuje brakiem możliwości określania, jaki obszar może być objęty zakresem decyzji, który jest niezbędny do umieszczenia na nim niezbędnego do wykonania decyzji sprzętu i urządzeń.
Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego oraz przeprowadzenia rzeczywistych negocjacji przed wydaniem decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości - przez upoważnione do tego podmioty i osoby.
Ponadto autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni o dnia jej otrzymania, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślić należy, że zaskarżony wyrok odrzucał skargę D.K. (pkt 1) i oddalał skargę [...] Sp. z o.o. (pkt 2). Oba te podmioty złożyły skargę kasacyjną (będąc reprezentowane przez tego samego pełnomocnika), zaskarżając wyrok w całości. Jednakże z uwagi na brak zarzutu odnośnie do pkt 1 wyroku, jak również na brak jakiegokolwiek uzasadnienia na temat wadliwości odrzucenia skargi D.K., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest oddalić skargę kasacyjną w tym zakresie.
Trudno również za prawidłowe uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Sformułowane i uzasadnione one zostały bowiem w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej i nie zostały w żaden sposób powiązane z postępowaniem sądowoadministracyjnym i legalnością działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Tymczasem podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym. Możliwe oczywiście jest sformułowanie takich zarzutów opierając się na wadach postępowania administracyjnego, ale niezbędne jest wówczas wykazanie związku takich naruszeń z naruszeniami przepisów postępowania przed sądem administracyjnym. Takiego powiązania w niniejszej sprawie zabrakło.
Kolejną wadą formalną skargi kasacyjnej jest brak jej koniecznego elementu, ujętego w art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a mianowicie wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Tymczasem w skardze kasacyjnej jej autor wniósł jedynie o uchylenie decyzji organów administracji, zamiast wyroku Sądu I instancji, który decyzje te uznał za legalne.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny skoncentruje się w dalszych rozważaniach jedynie na kwestii merytorycznej dotyczącej przedmiotu postępowania.
W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.).
Podstawowym zarzutem formułowanym przez autora skargi kasacyjnej jest okoliczność, jakoby decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka, wydana zostało mimo braku rokowań poprzedzających złożenie przez inwestora - E. Sp. z o.o. - wniosku o wydanie decyzji. Tymczasem przeprowadzenie takich rokowań jest obligatoryjnym warunkiem wydania decyzji.
Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1375/17).
Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że rokowania miały miejsce. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: oświadczenie z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] SA (podpisanego przez D.K.), w którym nie wyraża zgody dla E. sp. z o.o. na wykonanie spornej inwestycji; pismo (mail) z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] sp. z o.o. do Firmy I. (projektanta inwestycji), z którego wynika, że spółka nie wyraża zgody na inwestycję; pismo (odpowiedź) inwestora z dnia [...] lipca 2016 r. oraz pismo inwestora z dnia [...] lipca 2016 r., z których wynika, że nie wyraża on zgody na propozycję skarżącej odnośnie do możliwości odkupienie trafostacji.
W świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów inwestor miał prawo uznać, że rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć.
Zatem brak pozytywnego dla skarżącego zakończenia rokowań nie może stanowić o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Pomiędzy inwestorem a skarżącymi doszło do rokowań, inwestor dokonał zapytania o zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, a skarżący nie wyrazili na to zgody i ponadto zaproponowali inwestorowi odkupienie należącej do niej trafostacji, na co z kolei inwestor nie wyraził zgody. Innymi słowy w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. nie zgadza się na planowaną inwestycję. Z akt sprawy wynikają nawet powody takiego stanowiska skarżącej spółki, tym niemniej nie mają one prawnego znaczenia w postępowaniu zmierzającym do wydania takiej decyzji. Obecnie skarżąca spółka próbuje wykorzystać okoliczność, że część rozmów odnośnie do jej zgody na inwestycję prowadzona była z podmiotem zainteresowanym jej zrealizowaniem. Jednakże akta zawierają wyraźne oświadczenia spółki i jej prezesa, że nie ma możliwości uzyskania ich zgody na inwestycję, a jedyną akceptowaną przez spółkę formą zakończenia sporu jest wykupienie przez E. Sp. z o.o. stacji trafo, będącej jej własnością i znajdującej się na tej samej działce nr [...], czym z kolei nie był zainteresowany inwestor.
Tym samym prawidło uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza też art. 124 ust. 1 u.g.n. z uwagi na przeprowadzenie rokowań.
Drugim argumentem mającym przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej, choć mniej eksponowanym, jest zarzut braku określenia w zaskarżonej decyzji przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zasięgu, co skutkuje, w ocenie autora skargi kasacyjnej, brakiem możliwości określenia, jaki obszar może być objęty zakresem decyzji, który jest niezbędny do umieszczenia na nim niezbędnego do wykonania decyzji sprzętu i urządzeń.
Argumentacja taka nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. W decyzji organu I instancji, w pkt 3, ustalony został zakres terytorialny utrzymania na działce nr 1/9 dwóch kablowych linii elektroenergetycznych, wraz ze szczegółowym opisem. Opis taki znajduje się również w uzasadnieniu decyzji. W aktach znajduje się ponadto mapa do celów projektowych w skali 1:1500, wykonana w 2014 r. przez projektanta M.P., określając dokładnie posadowienie poszczególnych elementów inwestycji pod nazwą: Budowa stacji transformatorowej 15/0, 4kV, linii kablowej nn oraz złącz kablowych dla zasilania odbiorców zlokalizowanych przy ul. [...] w B. Ponadto zakres ten znajduje się na załączniku graficznym nr 1 do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego planowaną inwestycję. Nie ma więc żadnych wątpliwości co do tej kwestii.
Powyższe rozważania sprawiają, ze nie może także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatrywał bowiem w dokonaniu ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym i braku przeprowadzenia dowodów z przesłuchań świadków. Skoro jednak Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, że rokowania były prawidłowe, zebrane dowody wystarczały do wydania decyzji, a decyzja określała zakres inwestycji, zarzuty te nie mogły być ocenione jako uzasadnione.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.