Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2802/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 141/14 oddalił skargę Rady Miejskiej w Łomży na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Łomży z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Łomży w dzielnicy przemysłowo–składowej w rejonie ulic Ż. i S..

W ocenie organu nadzorczego rejestr nieruchomości w stanie nowym po scaleniu i podziale terenów położonych w Ł. w dzielnicy przemysłowo–składowej w rejonie ulic Ż. i S. (stanowiący załącznik nr 6) zawiera części nieruchomości objętych obszarem scalenia określonym w załączniku nr 1, które znalazły się poza tym obszarem. Z powyższego wynika, że powierzchnia ogólna obszaru objętego scaleniem i podziału wykazana w załączniku nr 1, 2 i 6 do przedmiotowej uchwały została wykazana nieprawidłowo i tym samym nie został spełniony wymóg z art. 104 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako "ugn"). Organ wskazał również, że nie ustalono tzw. "współczynnika potrąceń" i nie wykazano go w uchwale, jak też w dokumentacji scalenia i podziału. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze skutkowało uznaniem, że nie wszystkim uczestnikom postępowania w sprawie scalenia i podziału przyznano nieruchomości zamienne, o czym świadczy przedstawione w decyzji zestawienie tabelaryczne, a co w ocenie organu nadzorczego skutkuje naruszeniem art. 105 ust. 2 ugn.

Wojewoda zwrócił również uwagę na nieprawidłowe i nieaktualne ustalenia w treści uchwały i załącznikach do tego aktu odnoszące się do zapisów w księgach wieczystych, a w odniesieniu do nieruchomości niemających urządzonych ksiąg wieczystych nie wykazano podstawy stwierdzonego stanu prawnego tych nieruchomości, czym w przekonaniu organu nadzoru Rada Miejska w Łomży naruszyła § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736; dalej powoływane jako "rozporządzenie").

Rada Miejska w Łomży w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej powoływana jako "usg"), poprzez przyjęcie sprzeczności z prawem uchwały, pomimo braku podstaw do takiego twierdzenia;
2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako "Kpa"), poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i całkowite pominięcie dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez Miasto Ł.;
3. art. 7 Kpa, poprzez nieuwzględnienie przy ocenie treści uchwały interesu społecznego i słusznego interesu uczestników scalenia;
4. art. 104 ust. 2 i art. 105 ust. 2 ugn poprzez niewłaściwą i sprzeczną z prawem ocenę materiału dowodowego z przeprowadzonego scalenia;
5. § 5 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe przyjęcie wymogu ustalania stanu prawnego nieruchomości z uchwały inicjującej scalenie (Uchwała Rady Miejskiej Łomża z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w dzielnicy przemysłowo–składowej w rejonie ulic Ż. i S.) do przedmiotowej uchwały;
6. § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów udostępniania tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) z uwagi na brak uwzględnienia przez Wojewodę Podlaskiego pozytywnej weryfikacji geodezyjnej dokumentacji scaleniowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził, że część naruszeń prawa wykazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym należy skategoryzować jako nieistotne i nieuprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia zastępczego, ale wśród naruszeń prawa są również takie, które należy uznać, że mają charakter kwalifikowany, tj:

• naruszenia art. 105 ust. 2 ugn, poprzez nieprzyznanie właścicielom wskazanych nieruchomości należących do uczestników scalenia i podziału, prawa do należności zamiennych;
• w odniesieniu do 29 nieruchomości biorących udział w scaleniu i podziale, właścicielom tych nieruchomości został przydzielony ekwiwalent przewyższający powierzchnię tych nieruchomości sprzed scalenia i podziału;
• wskazane zostały też inne nieprawidłowości niezgodności wykazanych danych dotyczących nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, które występują w załącznikach do uchwały Rady Miejskiej Łomży nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Sąd wskazał, że w art. 105 ust. 2 ugn przyjęto zastrzeżenie - jeżeli nie ma możliwości, przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce, a skarżąca gmina w żaden sposób nie wykazała tego braku możliwości w toczącej się sprawie. Zatem zarzuty naruszenia art. 104 ust. 2 i art. 105 ust. 2 ugn, jak też § 5 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym granice nieruchomości przeznaczonych do scalenia i podziału ustala się i przyjmuje według katastru nieruchomości, a stan prawny nieruchomości według ksiąg wieczystych oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, za bezpodstawne.

Reasumując Sąd za "istotne" uznał naruszenia prawa zawarte w uchwale, które zostały wykazane przez organ nadzorczy, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Łomży, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

1. art. 105 ust. 2 ugn poprzez przyjęcie, że w trakcie postępowania scaleniowego obowiązuje bezwzględny wymóg przyznania nieruchomości zamiennych (także dla 33 uczestników scalenia) w okolicznościach, z których wynikało, że to właśnie uczestnicy scalania poprzez swoje zachowanie wyrażali jednoznaczną wolę wyzbycia się własności w zamian za dopłaty gotówkowe;
2. art. 104 ust. 2 ugn poprzez dokonanie oceny prawnej treści załączników niezgodnie z wymogami procesu scalenia i jego formalnymi warunkami;
3. pominięcie przez Sąd I instancji w dokonaniu wykładni art. 102 ust. 1 ugn poprzez uznanie za niezgodne z prawem przypadku 29 nieruchomości przyznania ich właścicielom ekwiwalentu przewyższającego powierzchnie ich nieruchomości sprzed scalenia bez odniesienia tego faktu i oceny wymogów nakreślonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu, który ustalił wielkość i kształt działek bez nawiązywania do wielkości przeszłych ekwiwalentów uczestników scalenia;

2. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "Ppsa") poprzez zawężenie zakresu kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego;
2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie przy uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia argumentów przedstawianych przez skarżącego, a dotyczących zasadności wydania powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego i oceny prawnej uchwały Rady Miejskiej Łomży z dnia [...] października 2013 r.;
3. art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w okolicznościach nieuzasadniających podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego, pomijając samo ich sformułowanie, są całkowicie nieuzasadnione. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z treścią art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 Ppsa, tj. z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie pozwala natomiast na odniesienie się w jej ramach do kwestii trafności dokonanej kontroli. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, które doprowadziło do określonej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, albowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, dlaczego jego rozstrzygnięcie oparte zostało na tej właśnie podstawie prawnej, wywodząc, że nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu, które to nieprawidłowości miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ nadzoru dokonał również prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie uzasadnia powyższego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku ma natomiast zarzut błędnej wykładni art. 105 ust. 2 ugn i tego, czy w wyniku scalenia nieruchomości część uczestników tego postępowania może nie otrzymać nowych nieruchomości, tylko ekwiwalent pieniężny w zamian za zrzeczenie się prawa do nieruchomości. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1538/11 (https://cbois.nsa.gov.pl), że unormowanie wynikające z art. 105 ust. 2 ugn określa prawo uczestników scalenia do otrzymania nowo utworzonych działek o powierzchni takiej, jaką dany uczestnik posiadał przed scaleniem, pomniejszonej jedynie o powierzchnię przeznaczoną pod drogi lub poszerzenie dróg. Oznacza to, że zasadą jest otrzymanie przez uczestnika scalenia konkretnej nowo utworzonej działki lub działek. Odstępstwem od tej zasady jest natomiast przydzielenie nieruchomości o powierzchni, która nie jest równa powierzchni dotychczasowej nieruchomości, ale wówczas uczestnikowi scalenia za różnicę powierzchni przysługuje dopłata w gotówce.

Żadne reguły interpretacyjne nie pozwalają natomiast wyprowadzić z tego przepisu normy, która zezwalałaby na pozbawienie uczestnika scalenia własności całej nieruchomości z jednoczesnym przyznaniem ekwiwalentu w gotówce. Nie jest bowiem dopuszczalne jednostronne zrzeczenie się własności nieruchomości. Dopuszczenie takiej możliwości mogłoby prowadzić do zrzeczenia się nieruchomości obciążonej przykładowo prawami osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie, akta administracyjne w żaden sposób nie wskazują na dobrowolne zrzeczenie się prawa do nowo utworzonej nieruchomości. Wskazać należy, że rada gminy rozstrzygając władczo w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości w zakresie własnościowym ograniczona jest do przydzielenia uczestnikom scalenia działek gruntu powstałych w wyniku scalenia i podziału oraz przejęcia na własność publiczną działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie istniejących dróg. Już z tego względu powołana uchwała o scaleniu i podziale jest dotknięta wadą nieważności, na co słusznie wskazał Sąd I instancji i konieczne stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tej sytuacji pozostałe kwestie dotyczące prawidłowości uchwały Rady Miejskiej Łomży z dnia [...] października 2013 r. poruszone w zaskarżonym wyroku, a następnie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, nie mają znaczenia dla sprawy. Rażące naruszenie przepisu art. 105 ust. 2 ugn, poprzez pozbawienie uczestników scalenia nieruchomości zamiennych, warunkowało bowiem uznanie za zasadne rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.