Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 65/13 zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. do rozpoznania wniosku D. W. z dnia 12 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
D.W. wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. wezwała [...] S.A. Oddział w K. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w G. (działka o nr ewid. [...]) oraz do ustanowienia na tej działce służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądała udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na jej działce.
Następnie pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. D.W. ponownie zwróciła się do [...] S.A. Oddział w K. o udostępnienie kserokopii decyzji administracyjnych, wskazując, że jeżeli nie będzie to możliwe, to wnosi o oznaczenie (organ wydający, znak i data) decyzji dotyczących budowy i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na jej nieruchomości.
Pismem z dnia 8 lipca 2012 r. Spółka poinformowała, że nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej własnością Spółki.
Następnie D.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w K., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła jej informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego także bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżąca do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. Oddział w K. wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że żądanie skarżącej udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Ponadto dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a decyzjami administracyjnymi dotyczącymi tej inwestycji dysponują organy, które je wydały i to one zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane są do ich udostępnienia. Spółka wskazała również, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) zajmuje się jedynie dystrybucją energii elektrycznej. Obrót energią elektryczną czyli sprzedaż odbiorcom detalicznym czy hurtowym prowadzi natomiast inna spółka - [...] S.A.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w G. Oddział w K. do rozpoznania wniosku D. W. z dnia 12 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w u.d.i.p. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do katalogu informacji publicznej ustawodawca zaliczył informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej. Żądane przez skarżącą informacje dotyczą treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego, a zatem stanowią informację publiczną.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Sąd podkreślił, że sformułowanie "zadania publiczne" ma szerszy zakres niż zwrot "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, (OTK-A 2006, nr 7, poz. 87), Sąd podkreślił, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto mają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącą informacje miały charakter informacji publicznej, a operator energetyczny jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W aktach brak jest również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno, według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany, nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji.
Powyższe nakazuje przyjąć, że strona przeciwna do dnia wydania wyroku nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 12 sierpnia 2011 r. w żadnej z form przewidzianych prawem. Zatem dopuściła się ona i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu postawa Spółki była nierzetelna. Pozostawała ona w bezczynności także w okresie, gdy znane już było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązku udzielania przez przedsiębiorstwa energetyczne informacji na podstawie u.d.i.p., dostępne w upublicznionym zbiorze CBOSA, a ponadto Spółka ma profesjonalną obsługę prawną.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G. Oddział w K., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 i art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżącej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych;
• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;
• art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna, mimo że [...] S.A. w G. Oddział w K. nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżącej;
• art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa materialnego przez [...] S.A.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że [...] S.A. w G. Oddział w K. jest jednostką organizacyjną [...] S.A. w G., z której działalnością związana jest sprawa, jednakże nie jest to podmiot samodzielnie funkcjonujący w obrocie prawnym. Oddział nie posiada zdolności prawnej ani sądowej. Zatem stroną postępowania przed sądem administracyjnym mogła być tylko [...] S.A. w G. a nie jej Oddział. Prowadzenie postępowania sądowego z udziałem podmiotu niemającego zdolności sądowej pociąga za sobą nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył zatem – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – przepisy postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., bowiem skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że skarga podlegała odrzuceniu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania tych informacji. Konstytucja RP reguluje, komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które wymienia art. 4 u.d.i.p. Zatem przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". [...] S.A. byłaby zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną", lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Spółka natomiast nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Tym samym nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Z tych też względów należy uznać, że WSA w Poznaniu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy dopuścił się naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, gdyż orzeczenie to zostało wydane w okolicznościach innego niż aktualnie funkcjonowania rynku energetycznego, albowiem jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpił rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej. Miało to ten skutek, że na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. W tym zakresie realizowany jest obowiązek publiczny związany z użytecznością publiczną. [...] S.A. w G. jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Natomiast sprzedażą energii elektrycznej zajmuje się sprzedawca z urzędu ([...] S.A.). Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej zadania publiczne mogłyby być realizowane jedynie przez sprzedawcę świadczącego usługę kompleksową, ale nie przez dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może prowadzić do traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym. Można ewentualnie przyjąć, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby rozważać jedynie przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to zastosowanie u.d.i.p. oraz istnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej istniałoby jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej. Tylko działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie wskazała, że informacje związane z postępowaniem o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Z tych względów nie powinno ulegać wątpliwości, że nie można udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p., bowiem błędnie uznał, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Tymczasem niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p., gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. To akta spraw prowadzonych przez organ, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności organu oraz mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a zatem mogą być udostępniane tylko przez ten organ administracji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim nieważność postępowania wynikającą z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. [...] S.A. w G. Oddział w K.. Zarzut ten nie jest zasadny.
Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Przepis art. 25 P.p.s.a. określając katalog podmiotów mających jako strona zdolność występowania przed sądem administracyjnym nie odnosi się do pojęcia organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a który to organ – zgodnie z art. 32 P.p.s.a. – jest także stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 P.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 P.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów administracji publicznej, a nie tych organów. W przypadku organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, jego zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 P.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2878/12 z art. 32 P.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym status strony przysługuje organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie został wprost wymieniony w art. 25 P.p.s.a. Również w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że art. 25 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony, a organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak o tym stanowi art. 32, choć nie znajduje to wprost potwierdzenia w art. 25 P.p.s.a. (M. Romańska w: T. Woś (red.); Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 224).
W sprawie zainicjowanej wnioskiem D. W. z dnia 12 sierpnia 2011 r. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, której konsekwencją jest niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Akt ten jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest przy tym katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi zaś, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Mając na uwadze, że unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do tego rodzaju informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy przyjąć, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. (o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne") powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że podmiotem zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest nie tylko spółka akcyjna. W taki sam sposób może być także traktowana jej jednostka organizacyjna - oddział. W konsekwencji na ten ostatnio wymieniony podmiot może być też nałożony przez Sąd obowiązek zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie taki podmiot również ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.d.i.p. pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji w judykaturze utrwalony został pogląd, że oddział spółki akcyjnej jest również podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być on więc traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13; por. też: wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1277/13).
W związku z powyższym bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. W sprawie nie doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jest chybiony.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący złamania zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545).
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest przy tym treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu i czy dokumenty te posiada także inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły adresatowi konkretnego wniosku do realizowania zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez D. W. dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze jest całkowicie niezasadny.
Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma decydującego znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. (i jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w judykaturze jednolicie uznaje się, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię zwrotu "zadania publiczne". Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym u.d.i.p. objęta jest zarówno Spółka [...] jak i poszczególne jej oddziały.
W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Adresat przedmiotowego wniosku takich działań zaniechał, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie Oddziału Spółki do rozpoznania wniosku D. W. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione. Dlatego zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. również trzeba ocenić za chybiony.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanej normy, gdyż na obecnym etapie postępowania przepis ten nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna odpowiadając na wniosek, twierdziła, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. Nie wydała jednak decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie ustawy. W konsekwencji Sąd I instancji nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał skargę na bezczynność Oddziału Spółki w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że przedmiotowe informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Przy rozpoznaniu wniosku D. W. adresat jej żądania zobowiązany będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.
Ponadto mając na uwadze, że w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji omyłkowo wskazał, że skarga D. W. została złożona na bezczynność "[...] S.A. w G." zamiast na bezczynność "[...]" S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1, § 2 i § 3 w związku z art. 166 P.p.s.a., sprostował ten błąd z urzędu w ten sposób, że w sentencji wyroku po słowach "[...]" S.A. dopisał "z siedzibą", a po słowach "w G." dodał "Oddział w K.".
O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.