Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 33/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność [...] sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał [...] sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy;
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, A. K., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwana dalej "ustawą"; na dzień orzekania przez Sąd I instancji obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 782) zwrócił się do Spółki [...] Sp. z o.o. Oddział [...] z siedzibą w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia osób uprawnionych do kontroli biletów w pociągach Spółki tj.:
- 1) wskazanie liczby kierowników pociągu i konduktorów, których zatrudnia Oddział;
- 2) wskazanie liczby rewizorów zatrudnionych przez Oddział;
- 3) wskazanie liczby osób zatrudnionych w Oddziale upoważnionych do kontroli biletów w pociągach.
A. K. wnioskował o przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Spółka [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w [...] poinformowała wnioskodawcę o odmowie udzielenia żądanych informacji, gdyż nie stanowią one informacji publicznej, a ponadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) A. K., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na błędne stanowisko organu i zawnioskował o udostępnienie informacji zgodnie z jego pierwotnym wnioskiem.
Wobec braku odpowiedzi A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w [...] wnosząc o:
- 1) uznanie, że spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej;
- 2) zobowiązanie spółki do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej;
- 3) zakreślenie czternastodniowego terminu na załatwienie sprawy;
- 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Spółka, jako przewoźnik w publicznym transporcie zbiorowym kolejowym, dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dane dotyczące ilości osób uprawnionych do kontroli biletów (zatem zabezpieczenia wpływów taryfowych) w pociągach stanowią, w ocenie skarżącego, informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wobec nieopublikowania ich w Biuletynie Informacji Publicznej, dane te winny zostać udostępnione na wniosek.
W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] wniosła o oddalenie lub odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniono, że Spółka udzieliła skarżącemu w obowiązującym terminie odpowiedzi, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej, a nadto sprawy te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.
W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skarżący zwrócił uwagę, że organ wydaje decyzję, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, jedynie w sytuacji, gdy wnioskowane dane są przez organ zakwalifikowane jako informacja publiczna. W razie braku takiej kwalifikacji nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismo, w którym organ odmawia wnioskowanym informacjom przymiotu informacji publicznej, nie może być uznawane za decyzję odmowną nawet wówczas, gdy zawiera minimalne elementy konstrukcyjne takiej decyzji. Skoro podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji odmownej, to zarzut bezczynności, zdaniem skarżącego, jest zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po przesądzeniu, że skarga A. K. jest dopuszczalna, gdyż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jest bowiem organizatorem publicznego transportu kolejowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.). Wykonuje przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej. W strukturze organizacyjnej Spółki wyróżnia się jednostki wykonawcze tj. Oddziały, które realizują zadania w poszczególnych obszarach działalności przewozowej, siedziba Oddziału zlokalizowana jest m.in. w [...].
Zauważył Sąd I instancji, że samorządy mają obowiązek dofinansowywania połączeń regionalnych, aktywnie wpływając na kształt oferty przewozowej jak i kierunki rozwoju i inwestycji Spółki. Zakres działalności Spółki leży zatem w sferze zadań własnych samorządu województwa. Skoro Spółka [...] Sp. z o.o. Oddział w [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych, z wyjątkiem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. W celu realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej spółka dysponuje podmiotową stroną w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 8 ust. 1 ustawy).
Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy kwestii, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu. Zdaniem Spółki żądane przez A. K. informacje nie stanowią informacji publicznej a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy (stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r.).
Z takim stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji. Nie ulega wątpliwości, że udzielenie informacji publicznej podlega pewnym ograniczeniom. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jeśli jednak spółka prezentuje pogląd, że wnioskowana informacja podlega takim ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, powinna odmówić jej udzielenia w formie decyzji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził Sąd I instancji, że Spółka nie udzieliła skarżącemu informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r., nie wydała też decyzji odmownej, a zatem pozostawała w bezczynności.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wyjaśnił WSA w Rzeszowie, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej albo uznaje wnioskowaną informację za informacje publiczną i odmawia jej udostępnienia (choćby z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy) czyniąc to w formie decyzji administracyjnej albo twierdzi (w kierowanej do strony pisemnej odpowiedzi), że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wówczas to powoływanie się na jakąkolwiek tajemnicę nie nada tak sformułowanemu pismu charakteru decyzyjnego, a więc waloru oficjalnego rozstrzygnięcia odmownego w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.12.2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 362/12, publ. baza: www.cbois.nsa.gov.pl).
Rzeczą organu było zatem albo udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Brak tego rodzaju działań ze strony [...] Sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] skutkuje uznaniem, że organ ten pozostaje w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wskazując art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do bezczynności strony.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu bezsporny w sprawie jest fakt, że strona udzieliła skarżącemu w obowiązującym terminie odpowiedzi, iż przedmiotowe sprawy nie stanowią informacji publicznej, a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. W tej sytuacji zobowiązanie strony do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest bezprzedmiotowe, gdyż strona wniosek skarżącego już rozpatrzyła. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności strony, gdyż wniosek skarżącego został rozpatrzony i został on w obowiązującym terminie powiadomiony o decyzji odmownej. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy milczy on wobec wniosku o udzielenie takiej informacji.
Natomiast stanowisko podmiotu obowiązanego, zajęte w niniejszej sprawie, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., VIII SAB/Wa 22/2009). Tak więc zaskarżony wyrok narusza art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wskazał, że analiza treści środka odwoławczego wniesionego przez Spółkę może prowadzić do wniosku, że tak naprawdę Sądowi I instancji zarzuca się błąd w ustaleniach faktycznych, z tym tylko, że pod pretekstem naruszenia procedury. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może jednak, w myśl art. 174 P.p.s.a., stanowić podstawy skargi kasacyjnej, stąd w ocenie skarżącego zachodzi oczywista bezzasadność wniesionego środka.
Wskazał także na błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji gdy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), a informacja ta stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; istnieją dwie możliwości rozpoznania wniosku. Podmiot taki może udostępnić wnioskowane informacje, bądź wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Brak reakcji w jednej bądź drugiej formie w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) powoduje, że organ popada w bezczynność. Stąd też zaskarżone orzeczenie WSA w Rzeszowie odpowiada prawu.
Skarżący wskazał, że w piśmie Spółki z dnia [...] lutego 2014 r. wyraźnie stwierdzono, że "przedmiotowe sprawy nie stanowią informacji publicznej". Taka kwalifikacja - jakkolwiek błędna - dokonana przez organ jednoznacznie wyklucza możliwość uznania tego pisma za decyzję. Skoro zdaniem organu w danej sytuacji nie ma zastosowania u.d.i.p., to również nie może mieć zastosowania art. 16 tej ustawy regulujący kwestię wydawania decyzji administracyjnych o odmowie dostępu do informacji publicznej (tak m.in.: wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. akt: II SA 2867/02 i z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt: I OSK 156/12; publ.: CBOSA). Stanowisko organu jest tu zatem niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Nawet gdyby pismo Spółki składałoby się wyłącznie ze zdania "Nadto sprawy te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy", to i tak nie można by uznać go za decyzję odmowną (nawet wadliwą). Minimalnym elementem konstrukcyjnym, pozwalającym na uznanie pisma za decyzję, jest w świetle ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt: SA 1163/81 i z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt: SA/Ka 2218/95; publ.: jw.).
Stwierdzenie, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy jest oceną pewnego stanu faktycznego, nie zaś rozstrzygnięciem co do istoty. Nawet fakt objęcia danej informacji taką tajemnicą nie implikuje automatycznie odmowy jej udostępnienia jako informacji publicznej.
Skoro zatem organ nie udostępnił wnioskowanych informacji i nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej, to zarzut bezczynności był w pełni uzasadniony, co słusznie zważył Sąd I instancji.
Podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nawet gdyby Sąd II instancji podzielił stanowisko organu i uwzględnił skargę kasacyjną to nie jest możliwe rozstrzygnięcie reformatoryjne, o jakie wnosi pełnomocnik organu. Z art. 188 P.p.s.a. a contrario wynika, że rozstrzygnięcie tego rodzaju nie jest możliwe, gdy wyrok uchylono ze względu na naruszenie przepisów postępowania, a tylko taki zarzut pojawia się w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do bezczynności.
W ocenie skarżącego kasacyjnie bezsporny w sprawie jest fakt, że Spółka udzieliła skarżącemu w obowiązującym terminie odpowiedzi, iż przedmiotowe sprawy nie stanowią informacji publicznej, a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. W tej sytuacji zobowiązanie strony do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest bezprzedmiotowe, gdyż strona wniosek skarżącego już rozpatrzyła.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenie Sądu I instancji, że [...] sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), jak też przedmiot żądania ujawniony we wniosku dotyczy informacji publicznej (art. 6 ust. 1 ustawy). W skardze kasacyjnej kwestionowane jest jedynie przyjęcie przez Sąd i instancji, że Spółka pozostawała w bezczynności pomimo wystosowania do A. K. pisma z dnia [...] lutego 2014 r..
Powyższy zarzut jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy całkowicie niezasadny.
Prawidłowe załatwienie sprawy z wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. mogło nastąpić:
- - poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.),
- - poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.),
- - przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji,
- - poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy).
Czynności tych Spółka powinna dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że odpowiedź udzielona wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2014 r. przez Spółkę [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w [...], że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a ponadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy nie czyni zadość żadnemu ze wskazanych wyżej obowiązków.
Powyższe ustalenie skutkuje natomiast koniecznością zobowiązania Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji zgodnie z prawem zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.