Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę E. C. (dalej także jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
E. C. 20 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy "polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej 23 maja 2017 r.".
Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby. Po złożeniu odwołania nie otrzymała od organu żadnej odpowiedzi. W związku z powyższym 17 lipca 2017 r. skarżąca złożyła zażalenie do Szefa KAS na bezczynność Dyrektora w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r., co wynika z treści art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, które dołączyła do skargi. Skarżąca na powyższe zażalenie nie otrzymała odpowiedzi mimo upływu 30 dni od dnia jego nadania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.". Wskazał, że przedmiotowa propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tym samym funkcjonariuszowi, który taką propozycję otrzymał, nie przysługuje odwołanie w myśl art. 127 § 1 k.p.a. Z tych samych względów nie przysługuje również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego powodu Dyrektor nie pozostaje w bezczynności prawnej w stosunku do odwołania od decyzji administracyjnej o jej zwolnieniu.
Organ zakwestionował również twierdzenie skarżącej, że nie chce przekazać jej odwołania do adresata w trybie art. 133 k.p.a., ani nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Dyrektor przekazał bowiem odwołanie do adresata, zgodnie z art. 133 k.p.a., z czego skarżąca zdaje sobie sprawę, bowiem otrzymała w tym zakresie odpowiedź z 6 lipca 2017 r. W piśmie tym Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaprezentował stanowisko zbieżne z prezentowanym przez organ stwierdzając, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w trybie k.p.a., wobec czego dyrektor nie pozostaje w tym zakresie w bezczynności.
Wobec treści skargi i odpowiedzi na skargę, Sąd wezwał skarżącą, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, do oświadczenia czy kwestionuje twierdzenie organu, że znana jest je okoliczność, że przekazał on jej odwołanie adresatowi – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, a nadto, że otrzymała odpowiedź tego organu z 6 lipca 2017 r. oraz do przedłożenia dowodu potwierdzającego wyczerpanie środka zaskarżenia dotyczącego opisanej w skardze bezczynności, bowiem dołączone do skargi zażalenie dotyczy wyłącznie bezczynności wyrażające się w braku złożenia propozycji służby, pod rygorem odrzucenia skargi jako przedwczesnej. Wezwanie doręczono skarżącej w dniu 19 stycznia 2018 r.
W dniu 16 lutego 2018 r. Dyrektor złożył pismo, do którego dołączył pismo procesowe skarżącej datowane na 25 stycznia 2018 r. (nadane za pośrednictwem operatora pocztowego) adresowane do Sądu, aczkolwiek ze wskazanym na kopercie adresem siedziby Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. Pismo wpłynęło do organu 29 stycznia 2018 r. Organ podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi w związku z uzupełniającymi zarzutami.
W powyższym piśmie skarżąca nie kwestionowała twierdzeń organu co do okoliczności przekazania odwołania z trybie art. 133 k.p.a. W zakresie otrzymanej odpowiedzi z 6 lipca 2017 r. doprecyzowała, iż pismo to zostało przygotowane przez Departament Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej Ministerstwa Finansów a nie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Pismo nie było podpisane przez Szefa KAS, lecz pracownika MF, nie można go zatem uznać za odpowiedź Szefa KAS. Uzupełniła też "treść skargi" poprzez podniesienie dodatkowych zarzutów w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby w służbie celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej w podjęciu czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania, które strona wniosła od propozycji zatrudnienia stanowiącej jej zdaniem również decyzję administracyjną – podlega właściwości sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Dokonując jednak oceny jej dopuszczalności pod kątem wyczerpania środków zaskarżenia, Sąd ten podniósł, że właściwym środkiem zaskarżenia bezczynności Dyrektora w podjęciu czynności procesowych związanych z odwołaniem złożonym wobec aktu tego organu (uznawanego przez stronę za decyzję administracyjną) było zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określone w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r.) w zw. z art. 127, art. 133 i 134 k.p.a. Tymczasem dołączone do skargi zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy nie dotyczy kwestii rozpoznania przedmiotowego odwołania, a nadto w aktach administracyjnych (przy sprawie ze skargi E. C. na pismo Dyrektora Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 5 maja 2017 r. znak 0401-IZK1.111.80.2017.15 – sygn. akt II SA/Bd 905/17) zalegają pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 14 czerwca 2017 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością przedmiotowego odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 133 i 127 § 2 k.p.a. i pismo z 6 lipca 2017 r. dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej kierowane do skarżącej jako "odpowiedź na pismo zatytułowane odwołanie od otrzymanej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej".
W związku z powyższym Sąd ten wezwał skarżącą do stosownego uzupełnienia braku formalnego wniesionej skargi na bezczynność, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia oraz ustosunkowanie się do twierdzeń organu co do nieistnienia zarzucanej bezczynności w dacie wnoszenia skargi. W wyznaczonym terminie skarżąca nie uzupełniła wskazanego braku skargi i nie odniosła się do treści wezwania. Z tych powodów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a., skarga na bezczynność Dyrektora polegająca na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy", podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skarżąca mimo wezwania Sądu, nie wykazała bowiem, że w sprawie, w której bezczynności organu dotyczy skarga, wyczerpała środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagała się "uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmiany postanowienia w całości", ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem łub czynnością w zakresie administracji publicznej, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (lub innym aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust, 1 Konstytucji RP);
- 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie Skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;
- 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną (ani innym aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 6) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych, wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 22 lipca 2019 r. skarżąca wniosła o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1/19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Przede wszystkim zaś zauważyć należy, że żaden ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie ma związku z istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji odrzucił przedmiotową skargę, bowiem uznał, że skarżąca nie wyczerpała środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem ani jeden z zarzutów skargi kasacyjnej nie odnosi się do zastosowanego przez ten Sąd art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. Co więcej, skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do treści zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich wad postępowania sądowoadministracyjnego, które skutkowałyby koniecznością dokonania oceny zaskarżonego postanowienia poza granicami skargi kasacyjnej, to brak było podstaw do merytorycznego odnoszenia się do jej zarzutów, a co za tym idzie, do jej uwzględnienia.
Na marginesie należy zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której wyjaśniono wszelkie wątpliwości odnośnie charakteru przedmiotowej propozycji, oraz na jednolite w zasadzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach bezczynności organów w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej o odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w ww. uchwale.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.