Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/14, odrzucił skargę Starosty Lubańskiego na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu z dnia 21 marca 2014 r., którą organ uchylił decyzję Starosty Lubańskiego z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w Smolniku – aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia 31 sierpnia 2010 r., i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Zdaniem Sądu legitymacja do wniesienia skargi oparta jest na kryterium posiadania interesu prawnego, co oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (materialnego, procesowego). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej".
W ocenie Sądu skarżący nie posiada legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji organu II instancji – Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu. Sąd przytoczył pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90 (publ. ONSA 1990/4/7), zgodnie z którym w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów.
Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Jeżeli organ taki nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie przed sądem administracyjnym.
Z tych względów Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Starosta Lubański w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu z dnia 21 marca 2014 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z mocy ustawy o systemie oświaty Powiat Lubański jest organem prowadzącym placówkę oświatową jaką jest Zespół Placówek Resocjalizacyjnych w Smolniku. Wszelkie sprawy związane z zatrudnianiem nauczycieli w publicznych placówkach oświatowych, ich stopniem awansu zawodowego leżą w sferze obowiązków prawnych organów prowadzących dany typ placówki oświatowej. Zatem zgodnie z art. 28 K.p.a. niniejsza sprawa dotyczy praw i obowiązków skarżącego, który jest organem prowadzącym placówkę oświatową, gdzie zatrudniony jest nauczyciel, którego dotyczy prowadzone postępowanie.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną Dolnośląski Kurator Oświaty we Wrocławiu i P. M. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Jak stanowi natomiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Na wstępie podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy zagadnienia, jakim jest status prawny gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w I instancji. Należy wskazać, na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (v. Wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; Wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 455/09).
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 1 w związku z art. 91d pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) starosta jest umocowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez dyrektora w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organ powiatu został upoważniony do kształtowania stosunków, których jedną ze stron jest własny powiat organu wydającego decyzję w sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.
Podsumowując stwierdzić należy, iż Starosta Lubański, jako organ administracji, który w pierwszej instancji wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Z tych względów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.