Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następuje okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r. w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb W., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, własności szeregu nieruchomości szczegółowo opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej do Wojewody P., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], wystąpił R. M. Podniósł, że na mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzono m.in., że dawna działka katastralna nr [...] (w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę W. prawa własności działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzono jej nieważność.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r., I SA/Wa 130/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.
Następnie R. M. wystąpił z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...]. W jego opinii doszło do naruszenia ochrony własności osobistej, co powoduje również szkodę dla interesu Państwa i podważenia podstawowych zasad demokracji oraz zagraża instytucji samego Państwa.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r. w żądanej części.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję. Organ stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody P. Argumenty podnoszone przez R. M. nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji w stanie tzw. nagłej konieczności administracyjnej, gdyż decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r. nie stwarza realnego zagrożenia dla chronionych ww. przepisem dóbr. Zagrożenie nie wynika ani z treści tej części decyzji, ani z wykonania. Tym samym strona nie wykazała, aby zachodziły warunki określone w art. 161 § 1 k.p.a.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. M. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
Dla zastosowania tego środka nadzwyczajnego muszą być spełnione łącznie dwa warunki:
1/ pojawienie się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa, 2/ nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom.
Przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Wobec tego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona.
Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. zostały zatem dopuszczone tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które bezpośrednio zagrażają m.in. poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa i to pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia.
Zagrożenie, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a., winno dotyczyć podstawowego dobra i to o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji. Przy czym w części drugiej powołany zwrot dotyczy "zapobieżenia" poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa". Nie jest to zatem problem przeciwdziałania szkodzie aktualnej, ale kwestia zapobiegania powstawaniu w przyszłości poważnej szkody.
Sąd I instancji podkreślił, że dążenie do przestrzegania przez organy administracji państwowej prawa nie wypełnia znamion określonych w art. 161 k.p.a. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby możliwość uchylania w tym trybie wszystkich wadliwych decyzji administracyjnych (naruszających konstytucyjnie chronione dobra), bo byłoby działaniem w celu ochrony ważnego interesu Państwa, jakim jest przestrzeganie prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. skargę kasacyjną wniósł R. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zbiegu z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez niezupełne rozpoznanie postawionych we wniesionej do Sądu I instancji skardze zarzutów, poprzez:
- a) nierozpoznanie zarzutu pozbawienia zagwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- b) brak jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia poglądu, że przestrzeganie i ochrona praw podmiotowych obywateli gwarantowanych nie tylko ww. przepisami Konstytucji, ale również przez art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości i art. 1 (ust.
- 1) Protokołu nr 1 do tej Konwencji nie stanowi ważnego interesu Państwa, o jakim jest mowa w art. 161 § 1 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej brak pełnego i merytorycznego rozpoznania skargi w sposób istotny wpływa na wynik sprawy, gdyż oprócz tego, że nie została przeprowadzona w pełnym zakresie kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, to również dopuszcza się w ten sposób do istnienia w obrocie prawnym decyzji naruszających te prawa podmiotowe, którym nadano najwyższą rangę poprzez ustanowienie dla nich gwarancji konstytucyjnych i uznanych przez społeczność międzynarodową jako podstawowe prawa człowieka.
2/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na niezastosowanie art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jako przesłanek badania kryterium "ważnego interesu Państwa" przy stosowaniu art. 161 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnej wykładni jako przepisu niechroniącego praw konstytucyjnych. Artykuł 5 Konstytucji zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela, a zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, a prawa nimi chronione są podstawowymi prawami człowieka określonymi w Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności, której postanowienia na mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji również stosuje się bezpośrednio.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że istnienie w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej powoduje, że skarżący nie ma możliwości doprowadzenia do merytorycznego rozpoznania swojej sprawy przez sąd powszechny i w konsekwencji nie ma żadnej szansy przywrócenia poprzedniego stanu prawnego na drodze postępowania cywilnego, gdyż w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości sąd nie jest uprawniony do kontroli ostatecznej decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej, co przesądza także niedopuszczalność badania przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości jako przesłanki komunalizacyjnej.
Ponieważ prawo dostępu do sądu nie sprowadza się jedynie do uprawnienia do wniesienia sprawy przed sąd, lecz jest z nim immamentnie związana możliwość merytorycznego rozpoznania wniesionej sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd oraz wydania sprawiedliwego rozstrzygnięcia, to pozostawanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji wprowadza stan pozbawiający skarżącego dostępu do Sądu, a zatem pozbawia go jednego z praw przyznanego wprost w Konstytucji oraz zagwarantowanego w ratyfikowanej przez Polskę umowie międzynarodowej.
W przypadku działki nr [...] skarżący do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie ma szansy na uzyskanie takiego samego orzeczenia, jak miało to miejsce w przypadku działki nr [...], nawet jeśli jest jej rzeczywistym właścicielem. Co więcej, skarżący nie ma w ogóle szansy na merytoryczne rozpoznanie tej sprawy przez Sąd. Stąd, w tym konkretnym przypadku, utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji, która przecież w istocie została uznana za nieważną, powoduje zatem, że - odmiennie niż miało to miejsce w odniesieniu do działki nr [...] - droga sądowa, która pozwalałaby skarżącemu ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej i poddać je ochronie, jest dla niego zamknięta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji postawił zarzuty naruszenia szeregu przepisów zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w tym i konstytucyjnych, które sprowadzają się w gruncie rzeczy do zakwestionowania akceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów, że w sprawie nie zaszły określone w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanki do uchylenia decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...].
W myśl ww. przepisu minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono tezę, że w niniejszej sprawie ważnym interesem Państwa jest przestrzeganie konstytucyjnych zasad, praw i wolności, które to wartości zagrożone zostały poprzez wydanie wadliwej decyzji komunalizacyjnej. Jednakże autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na jego wniosek, którym organ administracji publicznej jest związany i który określał granice, w których organ może się poruszać. Granice te wyznaczone zostały w sposób niebudzący wątpliwości – strona żądała uchylenia decyzji komunalizacyjnej (w części) w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a. Nie można zatem, przestrzegając tak często przywoływanych wartości praworządnego państwa, wydać oczekiwanej przez stronę decyzji, która naruszałaby ów przepis. A do tego sprowadzają się obecne żądania strony.
Z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz wyłącznie ścisłej. Przede wszystkim zatem zastosowanie tego przepisu nie może być uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. Podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej. Zatem organ administracji rozpoznając wniosek skarżącego nie mógł wyjść poza krąg określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 997/10).
Tymczasem konieczności zastosowania w sprawie art. 161 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje jedynie w wadliwości decyzji komunalizacyjnej, potwierdzonej ostateczną decyzją stwierdzającą jej wydanie (w części dotyczącej działki nr [...]) z naruszeniem prawa (niemożność stwierdzenia nieważności decyzji w stosownej części wyniknęła z zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. – z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych). Tymczasem organ na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale bada wyłącznie sprawę w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji w związku z tzw. stanem nagłej konieczności administracyjnej. Innymi słowy ocenia on wyłącznie, czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, istnieje konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.
Stan specjalnego zagrożenia, o którym mowa w art. 161 k.p.a., wymaga działania szybkiego, nieraz błyskawicznego, w którym z pewnością brakuje miejsca i czasu na rozwinięte postępowanie jurysdykcyjne (Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 1208).
Już sama treść przepisu art. 161 § 1 k.p.a. pozwala bez trudu dostrzec, że uchylenie decyzji na jego podstawie ma zapobiec poważnym szkodom dla ważnych interesów Państwa. Oznacza to tyle, że szkoda taka nie mogła jeszcze zostać wyrządzona – istnieje jedynie możliwość jej wystąpienia w przeszłości, do czego ma nie dojść na skutek uchylenia decyzji ostatecznej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podkreślił, że nie jest to problem przeciwdziałania szkodzie aktualnej, ale kwestia zapobiegania powstawaniu w przyszłości poważnej szkody. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 1984 r., I SA 89/83 (ONSA 1984, Nr 1, poz.
45) i zachował do dzisiaj aktualność. Tymczasem nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie swoją argumentację opiera na tezie, że wydanie z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej szkodzi ważnym interesom Państwa. A skoro taka wadliwa decyzja została już wydana, to idąc tokiem rozumowania skarżącego – szkoda już wystąpiła. To z kolei oznacza, że art. 161 § 1 k.p.a. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
Nie można także nie zgodzić się z Sądem I instancji, że dążenie do przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. Nie taki jest bowiem cel tego przepisu, traktowanego jako wyjątkowa możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. Tymczasem kontrola decyzji komunalizacyjnej w kwestionowanej przez skarżącego części miała miejsce w postępowaniu nieważnościowym. Zakończyła się ona stwierdzeniem nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], a także stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym skontrolowana była, z inicjatywy skarżącego, przez sądy administracyjne obydwu instancji, które uznały je za legalne. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie może już kwestionować rozstrzygnięcia, że wobec działki nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, a więc zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2. Tymczasem próba uchylenia decyzji w niniejszej sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do chęci osiągnięcia skutku prawnego, którego skarżący nie uzyskał w postępowaniu nieważnościowym. Jednakże z uwagi na brak wykazania zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. próba taka musiała zakończyć się niepowodzeniem
Mając na uwadze zakres przeprowadzonego przez organy postępowania oraz przedstawione powyżej uwagi należało uznać, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do oceny twierdzeń skarżącego pod kątem ziszczenia się przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. i prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organy rozpoznały sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny chciałby się również pokrótce odnieść do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, jako że są to zarzuty o dużym ciężarze gatunkowym. Otóż przywołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy zasadniczej zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania materialnoprawnej pretensji, że wyrok Sądu l instancji oddalający skargę ogranicza prawo własności, czy też osłabia gwarantowaną przez Konstytucję jego ochronę, bądź pozbawia stronę prawa do sądu. Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach.
Konstytucja w art. 64 stanowi, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3).
Z kolei art. 45 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Skarżący nie przedstawił w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto - jego zdaniem - naruszył przepis art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, a przede wszystkim, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Odmowna decyzja organu, a następnie oddalenie skargi przez Sąd, nie może być kwalifikowane wprost jako naruszenie wskazanych przepisów konstytucyjnych, jeżeli skarżący nie wykazał, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. W istocie chodzi więc o naruszenie przez Sąd przepisów rangi ustawowej, a powołanie się skarżącego na Konstytucję jest tylko swoistego rodzaju ozdobnikiem, skoro nie przedstawia się w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutów naruszenia Konstytucji przez sąd.
Podsumowując zatem stwierdzić należy, że wykazanie braku zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., wobec treści uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, powoduje, że również te zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Oparte one były wyłącznie na argumentacji odnoszącej się do konieczności uchylenia kwestionowanej decyzji, co okazało się w niniejszej sprawie niemożliwe.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.