Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 września 2020 r. po rozpoznaniu skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej: uśr, przez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w przypadku zbiegu realizowanego przez opiekuna prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, oraz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego wysokość przewyższa pobierane rodzicielskie świadczenie uzupełniające, istnieje prawnie dopuszczalna możliwość dokonania wyboru przez opiekuna przez zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, analogicznie do przepisów emerytalnych, i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wskazana regulacja odnosi się tylko do świadczeń rodzinnych będących przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych bez odniesienia do świadczeń regulowanych w innych systemach, w tym w systemie emerytalno-rentowym;
- 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez niewłaściwą wykładnię i nieznajdujące oparcia w tejże regulacji przyjęcie, że regulacja ta jest przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, podczas gdy z regulacji tej wynika, że w przypadku gdy opiekun ma ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu rzekomych naruszeń przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ prawidłowo orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przyznane i realizowane prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Pomijając zagadnienie daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej prawidłowo skorygowane przez organ drugiej instancji w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, organy przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Oczywiście proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, jednakże nie można się jedynie do nich ograniczać.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na przywołaną linię orzeczniczą, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za celowe odstąpienie od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparcie się na efektach zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nakazujące wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach.
Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego naruszałoby fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który wskazał, że ustalenie treści przepisów z zakresu świadczeń rodzinnych nie powinno odbywać się z pominięciem ich historycznego kontekstu. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że pierwotnym sensem wyłączenia prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu uzyskiwania dochodów wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr było zróżnicowanie wysokości tych dochodów na niekorzyść świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy z biegiem czasu relacja wartości tych świadczeń uległa zmianie i świadczeniem ekonomicznie korzystniejszym jest świadczenie pielęgnacyjne odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z powodu przysługiwania prawa do niższego kwotowo rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi nie tylko wbrew wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. przywołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19), ale także prowadzi do naruszenia wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych, przy czym brak jest racjonalnych przesłanek zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20).
W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia literalna powodowałaby bowiem dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo nie podjęły ich ze względu na urodzenie i wychowanie co najmniej czworga dzieci (por. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym – Dz.U. z 2021 poz. 419).
W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osobie, której przysługuje prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, i spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i wnioskuje o jego przyznanie, powinien przysługiwać wybór świadczenia, które będzie otrzymywać analogicznie do instytucji uregulowanej w art. 27 ust. 5 uśr. Wybór taki osoba uprawniona może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o rodzinnym świadczeniu uzupełniającym. Nie bez znaczenia dla wyeliminowania zbiegu tych świadczeń pozostaje również fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy o rodzinnym świadczeniu uzupełniającym, jeżeli ustaną okoliczności będące podstawą przyznania świadczenia, prawo do świadczenia ustaje, a organ rentowy stwierdza decyzją ustanie prawa do świadczenia i wstrzymuje jego wypłatę.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy jednym z warunków przyznania rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest brak dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, przez który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uważać również dochód uzyskiwany ze świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się niewłaściwej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako że wskazana regulacja odnosi się tylko do świadczeń rodzinnych będących przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych bez odniesienia do świadczeń regulowanych w innych systemach, w tym w systemie emerytalno-rentowym, podnieść należy, że art. 27 ust. 5 uśr również nie wymienia uprawnienia do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 uśr należało uznać za niezasadne.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa, wskazać należy, że przepis ten ma charakter wynikowy. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek zastosować ten przepis wyłącznie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zaś, w której – jak wskazano to powyżej – stwierdzono, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z wynikami wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sposób, który niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania tego przepisu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.