Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2649/15 oddalił skargę A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwany dalej MWINGiK, postanowieniem z[...] 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.,) stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. B. z [...] 2015 r. od pisma Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r., znak: [...] informującego o braku interesu prawnego wnioskodawcy do otrzymania nr księgi wieczystej dla wskazanej we wniosku nieruchomości.
W dniu [...] 2015 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynął wniosek A. B. o wydanie nr księgi wieczystej dla nieruchomości lokalowej położonej przy ul. K. [...] lokal "[...]" w Warszawie. W piśmie z [...] 2015 r. wnioskodawca został wezwany do wskazania interesu prawnego do uzyskania wypisu dla ww. lokalu.
Wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia [...] 2015 r. organ uznał za niewystarczające i pismem z dnia [...] 2015 r., znak: [...] potrzymał stanowisko o braku interesu prawnego uprawniającego wnioskodawcę na podstawie art. 730 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 101) do uzyskania nr księgi wieczystej nieruchomości.
Strona złożyła na pismo z dnia [...] 2015 r., znak: [...] zażalenie do MWINGiK, uznając je za postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o numerze księgi wieczystej.
Strona wniosła o wydanie postanowienia wskazującego, iż Prezydent m.st. Warszawy jest zobowiązany wydać zaświadczenie (wypis z rejestru gruntów i budynków) dla nieruchomości zawierający numer księgi wieczystej, z pominięciem danych osobowych właściciela. Wskazała, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest A. G. oraz że do akt sprawy załączono kopię pisma A. G. do skarżącej, w którym ujawnia on stronie swój adres, którym jest lokal "[...]" w Warszawie przy ul. [...].
Zdaniem strony odmowę udostępnienia wspomnianych danych można ewentualnie rozważać jedynie wówczas, gdyby A. G. nie był właścicielem tej nieruchomości. Interes prawny w uzyskaniu informacji o numerze księgi wieczystej dla lokalu wynika z zamiaru wytoczenia powództwa o zadośćuczynienie wobec A. G. MWINGiK postanowieniem z [...] 2015 r. twierdził niedopuszczalność zażalenia z [...] 2015 r. od pisma Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r., znak: [...].
Zdaniem organu w sprawie nie doszło do wydania postanowienia, lecz poinformowano stronę o braku podstaw do udostępniania żądanych danych oraz o tym, że na odmowę wydania wskazanych danych z ewidencji służy stronie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy.
A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, zarzucając mu rażące naruszenie:
‒ art. 6, art. 104 § 1, art. 107 § 1, art. 124 § 1, art. 127 § 1 i 2, art. 141 § 1, art. 144 i art. 219 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,
‒ art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej przepisy k.p.a. oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują wydania odmowy w zakresie udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w formie "informacji". Strona nie wnosiła o poinformowanie jej, czy może uzyskać numer księgi wieczystej dla wskazanej nieruchomości, lecz po prostu zażądała przekazania jej danych w tym zakresie. Zgodnie z przepisami k.p.a., rozstrzygnięcie Prezydenta Warszawy musiało przybrać formę postanowienia (ewentualnie decyzji).
Pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r. nr [...] zawiera wszystkie elementy właściwe dla postanowienia i decyzji. Zawiera władcze rozstrzygnięcie organu, który podtrzymuje stanowisko o braku interesu prawnego wnioskodawczym do uzyskania numeru księgi wieczystej. Wskazana została również podstawa prawna rozstrzygnięcia - art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i pouczenie.
Wobec powyższego postanowienie, które stwierdza niedopuszczalność zażalenia, zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2649/15 stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zdaniem Sądu I instancji pismo organu I instancji z [...] 2015 r. znak: [...] nie stanowi zarówno co do treści, jak i formy, decyzji administracyjnej, ani postanowienia kończącego postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie jej informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] lokal "[...]".
Ww. pismo organu I instancji nie rozstrzygało w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie skarżącej informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej. Nie posiada także składników decyzji administracyjnej ani postanowienia, skoro nie zawiera elementów skazanych w art. 107 k.p.a.
Trafnie, zdaniem Sądu I instancji, przyjął MWINGiK, że art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania – dotyczącego dopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych – przeprowadzonego przed organem odwoławczym.
Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zażalenie nie jest zatem dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem. Zasadnie więc MWINGiK wydał zaskarżone postanowienie. Sąd podzielił stanowisko MWINGiK, według którego zażalenie jest środkiem zaskarżenia przypisanym dla postanowienia administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie wydał postanowienia, lecz poinformował stronę pismem o braku podstaw do udostępniania żądanych danych. Jednocześnie w piśmie tym znalazła się informacji, że na odmowę wydania zgodnie z żądaniem danych z ewidencji gruntów i budynków służy stronie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy.
Ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia organ II instancji prawidłowo orzekł o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd I instancji zaznaczył, że orzeczenie sądowe dotyczy wyłącznie możliwości zaskarżenia pisma Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r. znak: [...]. Sąd nie dokonywał oceny prawidłowości materialnej tego pisma, a jedynie rozstrzygał o możliwości jego zaskarżenia w trybie zastosowanym przez stronę.
A. B. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2649/15, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi,
- 2) art. 3 § 2 pkt 2, art. 144 § 4 i art. 151 P.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 maja 2015 r. nie rozstrzygało wniosku skarżącej, braku wskazania, których elementów wymaganych dla decyzji administracyjnej czy postanowienia pismo to nie zawierało,
- 3) obrazę art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. i stwierdzenie, że badane pismo nie posiada składników decyzji administracyjnej skoro nie zawiera elementów wskazanych w art. 107 k.p.a., w sytuacji gdy wymogi co do treści postanowienia zostały umieszczone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., do którego Sąd I instancji się nie odniósł,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art 104 § 1, art. 107 § 1, art. 124 § 1, art. 127 § 1 i 2, art. 141 § 1, art. 144 i art. 219 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania, których dopuścił się Wojewódzki Inspektor Nadzoru, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) polegające na pominięciu, że wojewódzki inspektor jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w konsekwencji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego nie mógł uchylić się od merytorycznego rozpoznania zażalenia z dnia [...] 2015 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 6) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi A. B. w wyniku pominięcia kwestii, iż w świetle zasady zaufania do organu nie do zaakceptowania było uznanie zażalenia z dnia [...] 2015 r. za niedopuszczalne, był to bowiem właściwy środek odwoławczy wniesiony w związku z odmową wydania żądanej informacji, pismo zawierało elementy wymagane dla postanowienia, zatem zażalenie stanowiło prawidłowy środek odwoławczy.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca zażądała na podstawie art. 188 P.p.s.a. uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia w całości postanowienia organu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny przedmiotowej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż wskazany przepis stanowi podstawę prawną dla uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, gdy stwierdzi on inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie więc tego przepisu będzie miało miejsce jedynie wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia), sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu przypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 435/07, niepubl.).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku podniesione zostały dwa zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., art. 6, art. 104 § 1, art. 107 § 1, art. 124 § 1, art. 127 § 1 i 2, art. 141 § 1, art. 144 i art. 219 k.p.a. a także art. 151 P.p.s.a. i art. 127 § 2, art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Uchybienia tej normie wnoszący kasację organ dopatrzył się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji "kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania w postaci powołanych powyżej przepisów KPA". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w związku z tym zarzutami podniesiono, iż w literaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, że wypis z rejestru gruntów jest zaświadczeniem. Żadne przepisy k.p.a. oraz ustawy – Prawo geodezyjnej i kartograficzne nie przewidują odmowy w zakresie danych z ewidencji gruntów i budynków w formie "informacji", co pominął organ odwoławczy i – w ślad za nim – Sąd Wojewódzki. Rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy musiało przybrać formę postanowienia (ewentualnie decyzji) i faktycznie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, taką formę miało. Pismo z dnia [...] 2015 r. w związku z jego treścią, należało zakwalifikować jako postanowienie albo jako decyzję. Zawierało ono wszystkie wymagane elementy przewidziane zarówno dla postanowienia, jak i decyzji administracyjnej.
Skoro skarżąca kasacyjnie chciała jedynie uzyskać numer księgi wieczystej określonej nieruchomości lokalowej, to wskazuje to na zamiar uzyskania zaświadczenia, a w takiej sytuacji na odmowę jego wydania przysługuje zażalenie, stosownie do art. 219 k.p.a. Organ odwoławczy był zobligowany do merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia [...] 2015 r., co wynika z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu polega zatem na rozstrzygnięciu kwestii charakteru prawnego pisma Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2015 r., znak: [...] stwierdzającego brak interesu prawnego wnioskodawcy do otrzymania numeru księgi wieczystej wskazanej we wniosku nieruchomości. Jeżeli bowiem sporne pismo zostało trafnie zakwalifikowane jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest zgodne z prawem, jeżeli natomiast pismo to ma charakter postanowienia, to brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Pismo to, jak wynika z akt sprawy, zostało przez organ określone jako stanowiące akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ pouczył wnioskodawczynię, iż "na odmowę wydania zgodnie z żądaniem danych z ewidencji gruntów i budynków służy stronie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy".
Skoro zatem Prezydent m.st. Warszawy określił sporne pismo jako mające podstawę w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to trafnie organ odwoławczy uznał, iż od takiej czynności nie przysługuje zażalenie. W opisywanej sytuacji – wobec jednoznacznego stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy – brak jest podstaw, by jego działanie kwalifikować jako postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, o którym mowa w art. 219 k.p.a.
W doktrynie wskazywano, iż aby można było określone akty lub czynności zakwalifikować do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, muszą one spełniać następujące warunki: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2010, s. 28- 29). Spełnienie tych przesłanek w okolicznościach niniejszej sprawy wynika z faktu jednostronnego stwierdzenia przez organ administracyjny braku interesu prawnego do uzyskania numeru księgi wieczystej oraz odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków.
W związku z tym nie można było podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, iż wydane przez organ I instancji pismo było faktycznie postanowieniem. Błędna pozostawała również argumentacja skarżącej kasacyjnie, iż pismo to było decyzją administracyjną lub postanowieniem, skoro słusznie przyjęto, iż stanowi ono akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc inną niż wymienione w pkt 1-3 tegoż przepisu.
Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej kwestia prawidłowości formy rozpoznania wniosku skarżącej może być przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na sporną czynność. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na czynność Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2015 r.
Dodać należy, iż skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona możliwości ochrony swych spraw, gdyż czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, o czym Prezydent m.st. Warszawy pouczył wnioskodawczynię.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4, art. 151 i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegającego na błędnym uznaniu, że pismo z dnia 4 maja 2015 r. nie rozstrzygało wniosku skarżącej, nie zawierało elementów decyzji administracyjnej i postanowienia, niewyjaśnieniu, których elementów decyzji i postanowienia pismo to nie zawierało, nieodniesieniu się do kwestii wymogów treści postanowienia, stwierdzić należy, że również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, Sąd I instancji bowiem trafnie przyjął, że pismo to – wobec jednoznacznego stanowiska organu, zawartego w jego treści nie może być uznane za decyzję lub postanowienie.
Stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie zostało w sposób prawidłowy wyjaśnione. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia należy ocenić jako wyczerpujące, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i wyjaśniające podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to odpowiada zatem wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie zażalenia skarżącej kasacyjnie za niedopuszczalne.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.