Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2812/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 600/20 uwzględnił skargę H.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Kierownik Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją z [...] kwietnia 2020 r. odmówił przyznania H.J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną – mężem. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 17 ust. 1- 4, w związku z art. 32 i art. 29 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) – dalej jako "u.ś.r.".

W uzasadnieniu organ podał, że strona dołączyła do wniosku orzeczenie z którego wynika, że jej mąż został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2016 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od [...]-go roku życia. Z dokumentacji przedłożonej przez stronę wynika, że od października 2019 r. pobiera emeryturę oraz rodzicielskie świadczenie uzupełniające. W związku z tym organ I instancji uznał, że strona spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., ale występują przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Ponadto także z uwagi na to, że niepełnosprawność męża strony nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ nie przyznał żądanego świadczenia.

Decyzją z 19 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

H.J. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd uznał, że prawo do emerytury lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji nie ma przekonywujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd I instancji podkreślił, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Sąd zauważył, że w dacie uchwalenia u.ś.r. wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.

Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Sąd wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty, emerytury czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Jednocześnie Sąd I instancji podzielił pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r.

Sąd podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53,) – dalej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.

Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, Sąd I instancji uznał, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury (rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego), wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciło mu naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jako przepis wprowadzający nieznajdujące uzasadnienia rozróżnienie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy mają ustalone prawo do emerytury lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w kwocie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, nie może wyłączać możliwości ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które jest w tej sytuacji świadczeniem korzystniejszym i stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, iż leżąca u podstaw tej regulacji sytuacja faktyczna podmiotów uprawnionych do emerytury lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (tj. objętych systemem zabezpieczenia społecznego) oraz podmiotów rezygnujących z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy (tj. nie objętych ww. systemem), nie jest jednakowa, a zatem przepis nie może być uznany - tylko poprzez pryzmat zróżnicowania kwot świadczeń - za dyskryminujący w świetle zasad wyrażonych w Konstytucji, a w konsekwencji wyłączenie możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji uprawnienia do emerytury ma swoje podstawy w przyjętym przez ustawodawcę systemie zabezpieczenia społecznego;
3. b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż regulacja ta jest przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który daje uprawnienie do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie, podczas gdy przepis ten nie stanowi normy o charakterze kolizyjnym, zezwalającej łub nakazującej zastosowanie określonego wyboru i określającej kryterium, według którego wyboru takiego można dokonać, a z regulacji tej expressis verbis wynika, iż w przypadku, gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (reguluje wprost treść stosunku prawnoadministracyjnego);
4. 2) przepisów postępowania, tj.:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organy administracji rozstrzygnęły sprawę z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., podczas gdy dokonana przez organy wykładnia tego przepisu i ocena okoliczności, które nakazuje uwzględnić ustawodawca przy orzekaniu w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w niezakwestionowanym przez Sąd stanie faktycznym, były prawidłowe. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organy administracji naruszyły art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 9 K.p.a., bowiem nie poinformowały skarżącej o możliwości wyboru świadczenia i prawie zawieszenia emerytury, a zatem nie rozważyły przed wydaniem rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. zostały w toku postępowania ustalone i rozważone przez organy, zaś pominięte w ocenie Sądu okoliczności nie mogą zostać przy rozstrzyganiu uwzględnione i wynikają z błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 pkt a u.ś.r. przeprowadzonej przez Sąd. W konsekwencji miało miejsce bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie;
7. c) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną, należy na wstępie zaznaczyć, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest zatem rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Jak zauważył NSA wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć więc trzeba, że uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1830,00 zł zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M.P. poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W powołanym na wstępie orzecznictwie sądów administracyjnych często podnosi się także i tę kwestię, której zasadność podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Dodatkowo można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, oraz trafnie wskazał, że wykładnia literalne powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Celem przeciwdziałania tej nieuzasadnionej dyskryminacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, czy z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie zatem z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podziela tym samym stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, które wcześniej zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, czy 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania na przykład trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach o sygn. akt I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego (pkt 1), pielęgnacyjnego (pkt 2), specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3), dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 (pkt 4) lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to należy uznać, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec podzielenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, należało uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.