Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 805/17, oddalił skargę L.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], orzekł m.in. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej własność E.G.
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. spadkobiercy byłego właściciela, tj. J.G, L.G. i L.D. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zarzucając, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 oraz art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. w kwestionowanej części.
Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L.D., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r.
Minister uznał bowiem, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1975 r. dotknięta jest jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Uzasadniając zajęte stanowisko Minister wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydano w zgodzie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Przepis ten dopuszczał wywłaszczenie, o ile wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu budowy obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w [...], zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych m. Lublina. Niezbędność wywłaszczenia na ten cel została potwierdzona decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny (lokalizacyjną) z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...].
Minister zauważył przy tym, że wprawdzie decyzja ta nie zachowała się w aktach wywłaszczeniowych, ale jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wynika z treści samej decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1975 r. Minister wyjaśnił, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1949 r., Nr 64, poz. 373), w myśl którego każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego tym dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Dysponując decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1974 r., organ wywłaszczeniowy miał zatem podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu jakim była budowa obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w [...].
Minister ocenił jednocześnie, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydano w zgodzie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zobowiązującym podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości do wystąpienia do jej właściciela, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wprawdzie, jak wskazał, w aktach sprawy nie zachował się protokół z przeprowadzonych rokowań, niemniej na fakt ich przeprowadzenia z właścicielami nieruchomości decyzją z dnia [...] maja 1975 r. wskazuje zachowany w aktach sprawy wniosek wywłaszczeniowy z dnia 29 stycznia 1975 r., który wśród załączonych dokumentów wymienia dowody rokowań.
Ponadto, w ocenie Ministra, wywłaszczenie nastąpiło z poszanowaniem art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., przewidującego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1975 r. Zarząd Inwestycji Szkół Wyższych w [...] wystąpił o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości i wniosek ten spełniał wymogi przewidziane w art. 16 ustawy z 1958 r.
Minister ocenił także, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z poszanowaniem art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r., w myśl którego właściwy organ zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Zawiadomieniem z dnia [...] marca 1975 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej na dzień [...] kwietnia 1975 r. Pismo zostało odebrane w dniu [...] marca 1975 r. osobiście przez byłego właściciela.
Minister wskazał również, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z poszanowaniem art. 21 ust. 1 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie oraz z poszanowaniem art. 22 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Treść decyzji z dnia [...] maja 1975 r. oraz zachowanych kartach niekompletnego protokołu rozprawy wskazuje, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona, jednakże nie sposób ustalić, czy brali w niej udział biegli oraz czy w rozprawie uczestniczył były właściciel. Jednakże, nawet gdyby na przymiotowej rozprawie brak było stawiennictwa biegłych to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowym w omawianej kwestii, z przepisu art. 22 ustawy z 1958 r., wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającego z opinii - nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Następnie, Minister ocenił, że przyznane decyzją z 1975 r. odszkodowanie, należne byłemu właścicielowi z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalono prawidłowo. Przyznane odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczany grunt na terenie miasta [...], jak również w oparciu o opinie i szacunki biegłych. Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta [...] przewidywało dla nieruchomości położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej, stanowiących grunty rolne stawkę [...] zł za 1 m2.
Wobec powyższego kwota przyznanego odszkodowania stanowiła iloczyn powierzchni wywłaszczanej nieruchomości [...] m2 oraz stawki [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł). Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy ustalając odszkodowanie uwzględnił, że rolnictwo stanowi wyłączne źródło utrzymania.
Ponadto, jak podkreślił Minister, w aktach sprawy nie zachowały się dokumenty, z których wynikałoby, aby właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania a decyzja z dnia [...] maja 1975 r. nie została zaskarżona w zwykłym trybie odwoławczym. Co więcej, w aktach archiwalnych nie zachował się rejestr szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości a nawet gdyby okazało się, że sporządzony on został przed wszczęciem postępowania i na wniosek inwestora, to nie miałoby to znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i nie świadczyłoby o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Minister stwierdził także, że decyzja z dnia [...] maja 1975 r. zawiera wszystkie elementy wymagane mocą art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.
Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że wydana została ona z rażącym naruszeniem:
- - art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że z uwagi na okoliczność niezachowania się archiwalnych akt sprawy a tym samym możliwości (zdaniem organu) dokonania oceny przeprowadzonego postępowania, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji;
- - art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 § 1 w zw. 80 k.p.a. - poprzez oparcie ustaleń, mających istotny a wręcz decydujący wpływ na wynik toczącego się postępowania jedynie na domniemaniach faktycznych, wynikających, w sposób pośredni, z treści innych dokumentów (w tym dokumentów prywatnych);
- - art. 84 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że nawet ewentualna nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa implikującego konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy niektóre elementy decyzji wywłaszczeniowej podlegały swobodnej ocenie biegłego i konieczne było posługiwanie się przez niego nie sztywnymi obiektywnymi stawkami a pojęciami nieostrymi podlegającymi swobodnej jego interpretacji; jednocześnie organ II instancji dokonał ewidentnej nadinterpretacji faktycznej przyjmując, że w sytuacji braku dowodu na kwestionowanie przez spadkobierców kwoty odszkodowania, nieobecność biegłego na rozprawie nie może stanowić rażącego naruszenia prawa;
- - art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez bezpodstawne przyjęcie dokonanego wywłaszczenia za dopuszczalne, w celu wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, jedynie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z których organy administracji publicznej wywodzą funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (lokalizacyjnej), w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna nie zachowała się w aktach sprawy i nie jest znana jej treść;
- - art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że fakt przeprowadzenia obowiązkowych rokowań, pomimo niezachowania się akt archiwalnych sprawy, wynika z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości; w konsekwencji zaś bezzasadnie uznano, że została wyczerpana obligatoryjna procedura negocjacyjna w oparciu o domniemania faktyczne, wynikające w sposób pośredni, z treści dokumentów prywatnych;
- - art. 45 Konstytucji RP - poprzez ferowanie rozstrzygnięcia w sposób, który pozbawia skarżącą możliwości obrony swoich praw jako konsekwencja braków w aktach postępowania w sytuacji, gdy to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek archiwizacji akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.D., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), albowiem uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nie narusza przepisów prawa.
Sąd ocenił, że orzeczenie wywłaszczeniowe w części objętej wnioskiem jest wolne od wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a. a także nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wyjaśnił, że przedmiotem orzeczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Zarządu [...], było: 1) wywłaszczenie szeregu nieruchomości (w tym przedmiotowej nieruchomości, należącej do poprzednika skarżącej łącznie z nieruchomościami innych osób), 2) ustalenie odszkodowania należnego właścicielom tej nieruchomości. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy obiektów dydaktyczno – naukowych Akademii Rolniczej w [...], ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta [...].
Sąd zwrócił uwagę na specyfikę sprawy, polegającą na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego i wyjaśnił, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego powyższa okoliczność w żadnym razie nie może być traktowana jako automatyczny dowód na to, że niezachowana do chwili obecnej dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona. Ponieważ na skutek upływu tak dużego okresu czasu akta postępowań są często niepełne, to okoliczność ta - przy braku dowodów przeciwnych - nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie były właściciel nie wniósł odwołania od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. a jego następcy prawni podjęli kroki, mające na celu wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego dopiero po upływie 40 lat od daty wywłaszczenia.
Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że gdyby istniały wadliwości postępowania wywłaszczeniowego, wywodzone obecnie przez skarżącą z samego aktu niezachowania się dokumentacji (zaniechanie przeprowadzenia rokowań przedwywłaszczeniowych, brak planu gospodarczego, uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości), to byłyby one kwestionowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego przed organem I instancji, tj. poprzez wniesienie stosownego odwołania.
W konsekwencji powyższego Sąd za całkowicie uprawnioną uznał ocenę orzekających w sprawie organów, że w obliczu niezachowania się protokołu z rokowań pomiędzy późniejszym wnioskodawcą wywłaszczenia a poprzednikiem prawnym skarżącej na okoliczność dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, odbycie takich rokowań można wywodzić z samego faktu poczynienia na ich temat wzmianki we wniosku wywłaszczeniowym. Jakkolwiek trafnie argumentuje skarga, iż wniosek wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe nie posiada waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie korzysta z domniemania prawdziwości na zasadzie art. 76 k.p.a., to jednakże jego wiarygodność podlega ocenie na ogólnych zasadach procesowych, wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zestawienie zawartej we wniosku wywłaszczeniowym wzmianki o przeprowadzeniu rokowań z takim okolicznościami, jak brak w dokumentacji wywłaszczeniowej jakichkolwiek dokumentów, poddających w wątpliwość fakt odbycia rokowań, niewniesienie przez poprzednika skarżącej odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, podnoszącego zarzut niedochowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie obowiązku z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., w przekonujący sposób uzasadnia ocenę, iż treść wniosku odzwierciedliła stan rzeczywisty.
Również, w konsekwencji powyższego, Sąd za całkowicie uprawnioną uznał dokonaną przez orzekające w sprawie organy ocenę, zgodnie z którą wprawdzie decyzja lokalizacyjna/decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie zachowała się w aktach wywłaszczeniowych, ale jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wynika z treści samej decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1975 r., i dlatego może ona potwierdzać, że cel jaki przyświecał wywłaszczeniu nieruchomości odpowiadał dopuszczalnemu celowi wywłaszczenia wskazanemu w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.
Sąd podkreślił przy tym, że Minister błędnie uznał, że decyzją tą było orzeczenie z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...]. Z wniosku wywłaszczeniowego wynika bowiem jednoznacznie, że jest to inna decyzja wywłaszczeniowa, wydana na potrzeby realizacji tej samej decyzji lokalizacyjnej, na wniosek tego samego wnioskodawcy i dotycząca innych nieruchomości.
Jednocześnie, Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sposób ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, rażąco naruszył ówcześnie obowiązujące prawo, w pełni podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym kontekście.
Dodatkowo, Sąd podkreślił, że rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 1975 r. (fakt ten potwierdza niekompletny protokół z tej rozprawy) a o jej wszczęciu został zawiadomiony poprzednik skarżącej (zawiadomienie odebrane w dniu [...] marca 1975 r.). Z uwagi na niekompletność zachowanego protokołu nie sposób ustalić, czy poprzednik skarżącej oraz biegli brali w tej rozprawie, podobnie jak i nie sposób również ustalić dokładnego jej przebiegu. W aktach sprawy nie zachował się rejestr szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty, z których wynikałoby, że właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania, lub że decyzja wywłaszczeniowa została zaskarżona w trybie odwoławczym.
Niezależnie od braków w zachowanej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego, przyjąć należy, jak wskazał Sąd, że konieczny rejestr szacunkowy został sporządzony dla przedmiotowej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia najprawdopodobniej przez biegłego inżyniera E.B. (w aktach sprawy zachowały się bowiem tego rodzaju rejestry, odnoszące się do innych nieruchomości). W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej szczegółowo opisano podstawę prawną, w oparciu o którą ustalono odszkodowania w sprawie, wskazując, że odszkodowanie za działkę należącą do poprzednika skarżącej zostaje ustalone na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 1958 r. Sąd podkreślił także, że szczegółowo przeanalizowany w decyzji odwoławczej Ministra sposób i kwota przyznanego w sprawie odszkodowania nie dają żadnych podstaw do wywodzenia, że kwota odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, należna poprzednikowi skarżącej, została rażąco zaniżona.
L.D. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji I i II instancji, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a to: niezbadanie istnienia przesłanki niezbędności nieruchomości wywłaszczanej na cel w postaci budowy obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych Akademii Rolniczej w [...], w sytuacji, gdy dla realizacji celu wskazanego jako podstawa do wywłaszczenia wydano wcześniej już inną decyzję wywłaszczeniową (decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...]), która nie obejmowała terenu nieruchomości należącej do E.G., stanowiącej działki oznaczone nr [...] i [...], położonych w [...] w dzielnicy [...] (obecnie wchodzącą w obszar działek o nr [...] i [...]);
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 zdanie 2 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji I i II instancji, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a to: uwzględnienie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pomimo objęcia wnioskiem jedynie części nieruchomości, których powierzchnia nie przekracza 10 ha, z całego kompleksu nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia na cel w postaci budowy obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych Akademii Rolniczej w [...], w celu uniknięcia przez wnioskodawcę konieczności zatwierdzenia wniosku przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy wywłaszczeniowej), co uznać należy za działanie przez wnioskodawcę z zamiarem ominięcia przepisów prawa, które to działanie nie mogło korzystać z ochrony i podlegać zatwierdzeniu poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji uwzględniającej wniosek. W tej sytuacji wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem w rażący sposób narusza zasadę praworządności;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu całościowej oceny zebranego w sprawie materiału i w konsekwencji błędnym uznaniu, że: nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiąca własność E.G. (obecnie wchodzącą w obszar działek nr ewid. [...] i [...]) była niezbędna wnioskodawcy dla realizacji celu w postaci budowy obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych Akademii Rolniczej w [...] w sytuacji, gdy dla realizacji tego celu wydano wcześniej inną decyzję wywłaszczeniową (decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...]), która nie obejmowała terenu nieruchomości należących do E.G. oraz że wniosek wywłaszczeniowy dnia [...] stycznia 1975 r. spełniał wymogi przewidziane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej pomimo niezałączenia do niego stanowiska ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie w sytuacji, gdy dla wykonania zadania określonego w zatwierdzonym planie gospodarczym, polegającego na budowie obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych Akademii Rolniczej w [...], przeznaczony był kompleks nieruchomości o łącznej powierzchni przekraczającej 10 ha.
Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 1, art. 2 i art. 15 ustawy wywłaszczeniowej i niezastosowanie art. 16 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy wniosek o wywłaszczenie nieruchomości na cel określony w zatwierdzonym planie gospodarczym w postaci budowy obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych Akademii Rolniczej w [...] obejmował jedynie część kompleksu nieruchomości a rozdzielenie wniosku na kilka odrębnych części (obejmujące swoim zakresem nieruchomości, których powierzchnia nie przekraczała 10 ha) dokonane zostało w celu uniknięcia przez wnioskodawcę konieczności zatwierdzenia wniosku przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy wywłaszczeniowej), co uznać należało za działanie z zamiarem ominięcia przepisów prawa, które to działanie nie mogło korzystać z ochrony, zaś wniosek nie zawierający zatwierdzenia winien podlegać oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Zauważyć bowiem na wstępie należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydane zostały na skutek rozpatrzenia wniosku J.G., L.G. i L.D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], mocą której orzeczono m.in. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...], położonej w [...] w dzielnicy [...], o łącznej powierzchni [...] m2.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest zaś nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, Lex nr 47911) a jego celem jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], wnioskujący oparli na podstawie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z tym przepisem zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają przy tym w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie ocenił, że brak jest podstaw do uznania, aby decyzja Prezydenta [...] Lublina z dnia [...] maja 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przede wszystkim bowiem brak jest podstaw do uznania, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. O rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 powołanej ustawy mogłoby świadczyć zatem wydanie decyzji wywłaszczeniowej na cel inny niż określonym w tym przepisie. Z treści decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1975 r. wynika zaś, że wywłaszczenia dokonano zgodnie z decyzją lokalizacyjną/decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny w celu budowy obiektów dydaktyczno – naukowych Akademii Rolniczej w [...], a tym samym zgodnie z celem określonym w powołanym art. 3 ust.
1. Powołanie się w treści decyzji wywłaszczeniowej i we wniosku wywłaszczeniowym na decyzję lokalizacyjną świadczy ponadto o tym, że w dniu wydawania decyzji wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna istniała a niezachowanie jej w aktach sprawy do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie może stanowić o jej nieistnieniu i o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, we wniosku z dnia [...] stycznia 1975 r. podkreślono, że oryginał decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z planem znajduje się w aktach sprawy nr [...].
Jednocześnie należy zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła dowodów, które przeczyłyby powyższemu lub które wskazywałyby, że wywłaszczenie przedmiotowej nastąpiło na inny cel niż wskazany w art. 3 ust. 1 ustawy. Z kolei, wskazywana przez skarżącą okoliczność, że dla realizacji celu wskazanego jako podstawa do wywłaszczenia wydano już wcześniej inną decyzję wywłaszczeniową, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 1974 r., nie wyklucza potrzeby wywłaszczenia dokonanego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. Żaden przepis prawa nie nakazywał bowiem aby wniosek o wywłaszczenie obejmował cały kompleks nieruchomości potrzebny dla realizacji konkretnego celu.
Tym samym cel wywłaszczenia mógł być realizowany etapowo. Powyższe potwierdza jedynie treść wniosku złożonego przez Zarząd [...] w dniu [...] stycznia 1975 r., w którym wskazano, że część gruntów objęta lokalizacją nabyta została orzeczeniem z dnia 20 grudnia 1974 r. a niniejszy wniosek obejmuje dalszą część gruntu niezbędną dla realizacji projektowanego zamierzenia.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który stanowił, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2 powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie. O rażącym naruszeniu art. 16 ust. 1 powołanej ustawy mogłoby zatem świadczyć wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie albo bez zatwierdzenia go przez ministra w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha.
Jak wynika zaś z akt sprawy wnioskiem z dnia [...] stycznia 1975 r. Zarząd [...] w [...] wystąpił o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości, której powierzchnia wynosiła [...] m2. Cały wniosek z dnia [...] stycznia 1975 r., jak wskazuje sama skarżąca w skardze kasacyjnej, dotyczył natomiast wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2. Tym samym, nie obejmował on kompleksu nieruchomości o powierzchni 10 ha.
Wskazanie zaś przez skarżącą, że do powierzchni objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 1975 r. należał doliczyć powierzchnię nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., gdyż nieruchomości te zostały wywłaszczone na ten sam cel, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Tym bardziej, że przepis art. 16 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wskazuje, że jednym wnioskiem można objąć kilka nieruchomości, jeżeli stanowią zwartą całość, choćby należały do różnych właścicieli. Ponownie wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła przepisu prawa, który nakazywałby objęcie jedynym wnioskiem o wywłaszczenie wszystkich nieruchomości, które miały być wywłaszczone na ten sam cel.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.