Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 845/12, stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Olsztyna w przedmiocie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: I. K.-S. i S. S. pismem z dnia 14 maja 2012 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta Olsztyna o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdów w kwocie 20.400,- zł. Podali, że w latach 2003–2005, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółki cywilnej, sprowadzili z krajów Unii Europejskiej 48 samochodów, wyszczególnionych w załączniku do wniosku. Wnioskodawcy dokonywali rejestracji tych samochodów, uiszczając opłaty za wydanie kart pojazdów. Podnieśli, że opłata za wydanie karty pojazdu, w kwocie 500 zł od każdego samochodu, była pobierana na podstawie przepisu, który został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Ponadto powołali się na sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), na podstawie którego pobrano opłaty, z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który winien być bezpośrednio stosowany.
Pismem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Prezydent Miasta Olsztyna odmówił wnioskodawcom zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdu wskazując, że organ musi bezwzględnie stosować przepisy obowiązującego prawa. Zdaniem organu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie rodzi w sprawie żadnych skutków, ponieważ przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 roku.
Pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. I. K.-S. i S. S. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i dokonania zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie kart pojazdów wyszczególnionych w załączniku do wniosku z dnia 14 maja 2012 roku, tj. łącznie kwoty 20.400 złotych.
Organ nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu 7 sierpnia 2012 r. I. K.-S. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] maja 2012 r. polegającą na odmowie zwrotu przedmiotowych opłat, wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności i zobowiązanie Prezydenta Miasta Olsztyna do zwrotu części opłaty uiszczonej przez skarżących za wydanie kart pojazdów wyszczególnionych w załączniku do wniosku z dnia 14 maja 2012 roku, tj. łącznie kwoty 20.400 zł.
W uzasadnieniu skargi ponownie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, w świetle którego opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest bezprawna, jako sprzeczna z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Olsztyna wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona czynność była zgodna z prawem, ponieważ sprawa zwrotu przedmiotowych opłat została już prawomocnie osądzona przez sądy powszechne. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. Sąd Rejonowy oddalił powództwo I. K.-S. i S. S. i obciążył ich kosztami procesu. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. Sąd Okręgowy w Olsztynie zmienił wyrok Sądu I instancji jedynie w zakresie orzeczenia o kosztach, a oddalił apelację w pozostałym zakresie. Prezydent podał, że możliwe jest dochodzenie zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu na drodze cywilnej, jak i administracyjnej, jednakże nie może to zmierzać do sytuacji, w której prawomocnie osądzona sprawa przez sąd powszechny będzie odmiennie rozstrzygnięta przez sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 845/12 wydanym na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Olsztyna, którą odmówiono skarżącym zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów, oceniając tę czynność jako niezgodną z prawem.
Sąd podniósł, że dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w tego rodzaju sprawach była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), w której wyrażono pogląd, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali drogę administracyjną, skarga została wniesiona w terminie.
Sąd wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., to jest jeszcze przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Z tym też dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 r.
Sąd wskazał, że rację ma organ twierdząc, iż w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a zatem organ pobierał opłatę na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Jednakże – w ocenie Sądu – argument ten nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Powołując przepisy art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu rangi podustawowej), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą.
Wobec tego – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, Sąd uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. W ocenie Sądu I instancji, późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą – Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania danin publicznych wyłącznie dla przepisów rangi ustawowej. Tymczasem, wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania ustawodawcy, co było działaniem nieuprawnionym. Zdaniem Sądu I instancji, wskazana okoliczność uprawnia Sąd do niezastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. To zaś w konsekwencji pozwala na ocenę, że pobranie od skarżących opłat w części przewyższającej faktyczne koszty wydania kart pojazdów, było niezgodne z prawem. Wobec tego Sąd uznał, że skarżącym należy się zwrot różnicy pomiędzy kwotą faktycznie uiszczoną a kwotą obowiązującą obecnie, uwzględniającą rzeczywiste koszty wydania karty.
Sąd stwierdził, że oceniając legalność działalności organu w niniejszej sprawie, należy również mieć na uwadze sprzeczność przepisu, na podstawie którego zostały pobrane opłaty za wydanie karty pojazdu z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).
Odnosząc się do zarzutu organu, że sprawa opłat, których zwrotu dotyczy skarga została już prawomocnie osądzona przez sąd powszechny, który oddalił powództwo skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że związanie wyrokiem sądu powszechnego nie dotyczy sądu administracyjnego. W ocenie Sądu z innym charakterem związania mamy jednakże do czynienia w przypadku, gdy jest to wyrok kształtujący prawo, a z innym, jeśli jest to wyrok oddalający powództwo. W tym ostatnim w przypadku, tak jak w sprawie niniejszej zakres związania jest znacznie węższy. Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że z uzasadnienia wyroku sądu powszechnego, zarówno I jak i II instancji wynika, że powództwo o zapłatę z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, wskutek nienależnego świadczenia, w rozumieniu art. 410 § 2 k.c., zostało oddalone z uwagi na przedawnienie roszczenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, której przedmiotem jest zwrot opłaty administracyjnej za wydanie kart pojazdu, a dochodzenie zwrotu takiej opłaty, w dniu jej uiszczenia nie było ograniczone żadnym terminem.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Wskazano, że o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07. Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną. Wbrew przekonaniu organu, nie może być jednak mowy o sprzeczności pomiędzy orzeczeniami sądu powszechnego i sądu administracyjnego, albowiem w każdej ze spraw podlegają ocenie inne przesłanki.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 845/12, skargę kasacyjną wniósł Prezydent Olsztyna, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości organ domagał się uchylenia tego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 365 § 1 i 2 k.p.c., poprzez uznanie, że wyrok sądu powszechnego oddalający powództwo skarżących o zapłatę z tytułu nadpłaconych opłat za wydanie karty pojazdu nie jest wiążący dla sądu administracyjnego rozstrzygającego niniejszą sprawę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zgodził się z rozważaniami Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że z innym charakterem związania mamy do czynienia w przypadku, gdy wyrok sądu cywilnego kształtuje prawo, a z innym, jeżeli jest to wyrok oddalający powództwo. Organ powołał art. 365 § 1 k.p.c. i stwierdził, że w jego ocenie wyrok oddalający powództwo wiąże sąd administracyjny w tak samo szerokim zakresie, w jakim wiąże wyrok kształtujący prawo, a uznaniu mocy wiążącej prawomocnego wyroku oddalającego powództwo nie stoi na przeszkodzie ogólne sformułowanie jego sentencji. Moc wiążącą ma bowiem – na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. – sentencja orzeczenia.
W ocenie organu, w niniejszej sprawie niezależnie od motywów rozstrzygnięcia sądu powszechnego (oddalenie powództwa z uwagi na przedawnienie roszczenia), sentencja wyroku cywilnego jest wiążąca dla sądu administracyjnego. Zatem w związku z tym, że sąd powszechny rozstrzygnął prawomocnie kwestię zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów, prawidłowa była czynność Prezydenta Olsztyna odmawiająca zwrotu tych samych nadpłat, a dochodzonych w innym trybie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. K. – S. i S. S., reprezentowani przez radcę prawnego, podzielili stanowisko Sądu I instancji i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że zarzut kasacyjny został sformułowany niezgodnie z wymogami art. 176 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania zarzutów. Ponadto podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.a. stanowi podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i należało określić czy naruszenie tego przepisu polegało na błędnej wykładni – czy na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Skarżący w pełni podzielili stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na przedmiot sprawy cywilnej i przedmiot sprawy administracyjnej nie wystąpiło związanie wyrokiem sądu powszechnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie postępowanie kasacyjne ograniczone być musiało do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wniesiona przez Prezydenta Miasta Olsztyn skarga kasacyjna, oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 365 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie stwierdzić należy, że chociaż słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarga ta została wadliwie sformułowana, to wadliwość ta nie uniemożliwiała jej rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, jakie jego zdaniem naruszył Sąd I instancji i w takiej sytuacji, zgodnie z uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 90/09, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był odnieść się do zarzutów przytoczonych w podstawie kasacyjnej, rozumianych jako wymienienie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Mimo więc uchybień w sformułowaniu skargi kasacyjnej polegających m.in. na zakwalifikowaniu art. 365 § 1 i 2 k.p.c. jako prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zamiast wskazania, że są to normy materialnoprawne, o których mowa w art. 174 pkt 1 tej ustawy, czy niewskazania, że zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa polegało na jego błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu nie stanowiły przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl zaś § 2 tego artykułu: "Kodeks postępowania karnego określa, w jakim zakresie orzeczenia sądu cywilnego nie wiążą sądu w postępowaniu karnym". Z oczywistych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w rozpoznawanej sprawie naruszyć art. 365 § 2 k.p.c.
W skardze kasacyjnej zarzucono, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 365 § 1 i 2 k.p.c. poprzez uznanie, że wyrok sądu powszechnego oddalający powództwo skarżących o zapłatę z tytułu nadpłaconych opłat za wydanie karty pojazdu nie jest wiążący dla sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę. Taka ocena, przypisana Sądowi I instancji przez skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku nie została wyrażona. Przeciwnie, Sąd stwierdził: "Brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjąć, że związanie wyrokiem sądu powszechnego nie dotyczy sądu administracyjnego" (s. 8 uzasadnienia wyroku z dnia 20 listopada 2012 r.). W dalszej zaś części uzasadnienia tego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że inny charakter związania występuje w przypadku, gdy jest to wyrok kształtujący prawo, a inny jeśli jest to wyrok oddalający powództwo, wówczas bowiem zakres związania, tak jak w niniejszej sprawie, jest węższy. Do rozważań tych nawiązano krytycznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże zarówno stwierdzenie Sądu, jak i stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Żądanie zwrotu opłaty administracyjnej uiszczonej za wydanie karty pojazdu może być dochodzone zarówno w procesie cywilnym, jak i na drodze postępowania administracyjnego (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 i uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). W każdym z tych trybów sprawa dotyczy żądania innego rodzaju, rozpoznawanego przez inne organy i według reguł właściwych dla danego trybu postępowania. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, oddalenie w procesie cywilnym powództwa skarżących o zapłatę z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia wskutek nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 410 § 2 k.c. z powodu przedawnienia roszczenia nie mogło mieć wpływu na dochodzenie przez skarżących zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie kart pojazdu w trybie administracyjnym, skoro dochodzenie takiego zwrotu nie było ograniczone żadnym terminem.
Podzielając powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.