Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 591/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkolne: 1) stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu, 3) zasądził od Gminy Miasto Wąbrzeźno na rzecz A. M. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny jest uchwała Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z 29 grudnia 2000 nr XIX/171/2000 w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "Bajka" zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXI/142/04 w sprawie zmiany uchwały o opłatach za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "Bajka".
Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 1, który w uchwale z 2000 r. miał brzmienie: "Ustala się opłatę za świadczenia przedszkolne w wysokości 90 zł miesięcznie (słownie: dziewięćdziesiąt złotych)", a po zmianie dokonanej uchwałą z 2004 r. zredagowano tekst: "Ustala się opłatę za usługi edukacyjne w wysokości 90 zł miesięcznie (słownie: dziewięćdziesiąt złotych)". Dla przejrzystości sprawy należy również dodać, że zaskarżony akt obowiązywał do czasu podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 30 marca 2011 r. nr VIt/30/11 w sprawie: opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "Bajka". Ta ostania uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/12. Z powyższej chronologii zdarzeń wynikają ramy czasowe obowiązywania zaskarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2000 r. zmienionej z dniem 24 czerwca 2004 r. nr XXI/142/04 w sprawie zmiany uchwały o opłatach za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "Bajka".
Podstawę do ustalenia opłat za świadczenia przedszkolne stanowił art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, a który to przepis odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r. oraz w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. Wobec powyższego, istotne w pierwszej kolejności jest ustalenie stanu prawnego obowiązującego w czasie pozostawania w obrocie zaskarżonego aktu. W dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 przepis art. 14 ust. 5 miał następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1." Dopiero na skutek nowelizacji ustawy o systemie oświaty (art. 14 ust. 5 zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. – Dz.U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991 zmieniającej tą ustawę z dniem 1 września 2010 r., uległa zmianie treść powyższego przepisu w następujący sposób: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:
- przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;
- publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.
Powyższe oznacza, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie, co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne.
Wobec powyższego, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy o systemie oświaty wg stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 września 2010 r., to w przedmiotowej uchwale należało wskazać szczegółowo świadczenia, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.
Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.
W związku z nowelą z dnia 5 sierpnia 2010 r. ustawy Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia, jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.).
Sąd podkreślił, że uchwała w sprawie opłat za świadczenia ponadprogramowe w przedszkolu winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania.
Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie wprowadziła jednolitą opłatę stałą za świadczenia przedszkolne w wysokości 90 zł. Opłata ta nie jest uzależniona od czasu dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Prawidłowe było przyjęcie np. stawki godzinowej.
Podsumowując Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia.
W świetle powyższego zaskarżona uchwała w części § 1 ust. 1 rażąco narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), stwierdził nieważność § 1 ust. 1 uchwały.
Gmina Miasto Wąbrzeźno wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:
- naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 14 ust. 5 w związku z art. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie jednej uniwersalnej opłaty za świadczenia przedszkolne w wysokości 90 zł miesięcznie (a po zmianie tego przepisu uchwały: za usługi edukacyjne w wysokości 90 zł miesięcznie) jest równoznaczne z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy ustawa w żaden sposób nie wyłącza możliwości zastosowania powyższego sposobu pobierania opłat;
- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przez stwierdzenie, że § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 w sprawie opłaty za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "Bajka" w Wąbrzeźnie jest nieważny;
- naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.
Na tych podstawach wnosiło o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie oddalenie skargi A. M.,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem zaskarżenia był § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkolne. Podstawą oceny zgodności z prawem były przepisy prawa dające delegację ustawową do regulacji opłat za świadczenia przedszkolne obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Według art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.): "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące to przedszkole, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczał granice swobody gminy w ustaleniu opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Według art. 6 pkt 1 "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego". Ustalenie opłaty stałej bez uwzględnienia bezpłatnego nauczania i wychowania przedszkolnego stanowiło naruszenie przyznanych granic ustawowych, które zostały expressis verbis wyznaczone w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – "z uwzględnieniem art. 6 pkt 1" a zatem z wyłączeniem okresu i świadczeń bezpłatnego nauczania i wychowania obejmujących podstawy programowe wychowania przedszkolnego.
Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie jest zasadny. Ustawa wyłączyła pobieranie opłaty stałej bez uwzględnienia świadczeń bezpłatnego nauczania i wychowania.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 549 ze zm.). Według art. 91 ust. 1 "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Art. 91 ust. 1 nie określa rodzajów naruszenia prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności. Z regulacji art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa", wynika, że podstawa do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa jak i naruszenie przepisów prawa, które nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, a zatem przez błędną wykładnię naruszenie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa wyłączeń jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyznaczył granice, przez wprowadzenie nakazu uwzględnienia regulacji art. 6 pkt 1 tej ustawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 2 nie miał zastosowania w sprawie, reguluje bowiem podstawy zastosowania sankcji nieważności przez sąd administracyjny decyzji (postanowienia). Przewidziane ograniczenia zastosowania sankcji nieważności decyzji nie mają zastosowania w sprawach skarg na uchwały organów gminy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.