Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] 2016 r. Na mocy tej decyzji organ, powołując się w szczególności na art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620, ze zm.), odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie: wykazu wniosków złożonych w konkursie programu pod nazwą "[...]" (wykaz obejmujący informacje w zakresie co najmniej: wnioskodawcy, tytułu projektu oraz kierownika projektu), informacji o ocenach recenzentów i recenzentek co do poszczególnych wniosków złożonych w konkursie, listy recenzentów zewnętrznych (imię, nazwisko, tytuł lub stopień naukowy) oraz skanu listy rankingowej ocenionych wniosków, którą zespół specjalistyczny przedłożył Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie naruszony został przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), albowiem organ niezasadnie powołał się na art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, jako wyłączające udostępnienie żądanej informacji publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Żadna z żądanych informacji nie mieści się w dyspozycji tego przepisu. Skarżący nie żądał bowiem wniosków, recenzji umów i raportów z realizacji ww. zadania, ani też nie chciał, aby mu udostępnić listę recenzentów, którzy oceniali dane zadanie. Jego pytania mają charakter pytań o postępowanie, natomiast nie dotyczą w żaden sposób danych wymienionych w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki. Organ zatem błędnie odczytał treść tego przepisu, jako ten który w ogóle uniemożliwia udostępnienie informacji o przebiegu konkursu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego i zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki, tj.:
- ust. 1 i 3 ww. przepisu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu prawnego i faktycznego sprawy poprzez uznanie, że żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w dyspozycji art. 15 ust. 1 i 3 ww. ustawy, tj. wniosków, recenzji umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę oraz przyjęciu, że skarżący domagał się danych recenzentów, którzy oceniali poszczególne zadania;
- ust. 2 poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten w żaden sposób nie wskazuje odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji, o jakich mowa w ust. 1 tego artykułu, podczas gdy przepis ten wskazując, iż informacje o wynikach realizacji zadań finansowanych na naukę, podlegających ochronie na podstawie ust. 1 (tj. wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę) mogą być udostępnione wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań, jest normą szczególną w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), a obowiązek jego stosowania nie jest uzależniony od ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie jest informacją publiczną.
Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu prawnego i faktycznego sprawy poprzez uznanie, że żądane przez wnioskodawcę informacje mieszczą się w dyspozycji art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, czym doprowadził w swoim rozstrzygnięciu do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie żądania skarżącego dotyczyły przesłanek wymienionych w tych przepisach; podczas gdy organ dokonał wszechstronnej oceny stanu prawnego i faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że choć Sąd powołał w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to w żaden sposób nie sprecyzował w jaki sposób doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podał zatem, które z zasad procedury administracyjnej naruszył organ i nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej. W szczególności nie wykazał, aby organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zakresu żądania strony o udostępnienie informacji (art. 7 k.p.a.) i dokonując oceny tego żądania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (treści wniosku, listy rankingowej) w kontekście normy materialnoprawnej z art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki, nie uwzględnił okoliczności tej konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.).
Z uwagi na powyższe za przedwczesne należało uznać pełne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Tym niemniej z uwagi na przedmiot żądania i pozostających do rozważenia przez Sąd I instancji przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne zaakcentowanie treści unormowań konstytucyjnych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej i ich wzajemnych relacji m.in. ze wskazanym wyżej przepisem ustawy o zasadach finansowania nauki. Uwzględnić zatem należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, wskazując w ust. 2 formy dostępu do tej informacji. O ograniczeniu prawa do informacji publicznej stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane – w zależności od przyjętych kryteriów – może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu.
W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010), w myśl którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco.
Odrębnym unormowaniem kształtującym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w jeszcze węższym zakresie zawiera art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przepis ten, nawiązując w ust. 1 do definicji zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ustala, że tajemnicą przedsiębiorstw są: wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę. W ust. 3 zaś przepis ten stanowi, że nie podlegają udostępnieniu dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5.
Odnosząc powyższe unormowania do objętych żądaniem udostępnienia informacji w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał dość precyzyjnej oceny poszczególnych informacji w aspekcie powyższych uregulowań. Z uwagi na ogólną zasadę udostępniania informacji o charakterze publicznym, przy ocenie ustalonego od niej odstępstwa, nie sposób uznać za wystarczające stwierdzenie, że "żadna z żądanych informacji nie mieści się w dyspozycji art. 15 ust. 1 lub ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. (...) [P]ytania mają charakter pytań o postępowanie, natomiast nie dotyczą w żaden sposób danych wymienionych w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki". Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż wniosek w zakresie udostępnienia listy recenzentów zewnętrznych odpowiada tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie ujętym w art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przepis ten bowiem w swej ogólności odnosi się do danych podmiotów oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych, niezależnie od tego, czy dane zadanie zostało już zrealizowane z udziałem środków na naukę. Z kolei zaś wniosek o udostępnienie informacji w zakresie wykazu wniosków złożonych w konkursie należałoby rozważyć w kontekście treści art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, przy jednoczesnym odniesieniu powyższego do innych ograniczeń prawa do informacji publicznej. Każdy zatem z poszczególnych elementów objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej wymaga odrębnej oceny w kontekście gwarantowanego konstytucyjnie prawa dostępu do informacji publicznej, przy uwzględnieniu przewidzianych w tym zakresie wyjątków.
Z powyższych względów za nieuzasadnioną należało uznać ogólną konstatację Sądu I instancji wobec sprecyzowanych we wniosku żądań o udostępnienie informacji publicznej, które wymagały odrębnej oceny w kontekście przesłanek ustalonych w art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki.
Powyższe wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności objętej skargą decyzji uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego wyroku. Poruszone wyżej kwestie związane z charakterem objętych żądaniem informacji i sposobem ich oceny w kontekście ustawowych ograniczeń jawności będą zatem wymagać dokładniejszej analizy i oceny przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.