Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. L., Z. M., M. W. i M. M oraz R. C., D. J. i L. S. (dalej również: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] kwietnia 2020 r. nr KOC [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W punkcie drugim Sąd I instancji odrzucił skargę R. C., D. J. i L. S.. W punkcie trzecim Sąd I instancji zasądził od Kolegium na rzecz J. L., Z. M., M. W. i M. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Kolegium na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256) dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy własną decyzję nr [...] z [...] maja 2019 r. umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1974 r. znak [...] odmawiającej przyznania H. W. prawa użytkowania gruntu położonego przy ulicy [...], hip "[...].
Powodem umorzenia postępowania było przyjęcie przez organy, że spadkobiercom dawnej właścicielki dekretowej nie przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i przyznanie odszkodowania.
Skargę na tę decyzję wnieśli J. L., M. W., Z. M. i M. M., skarga została zarejestrowana pod sygn. I SA/WA 1555/20.
Drugą skargę wniosły R. C. działająca również w imieniu małoletniej L. S. i D. J.. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/WA 1556/20.
Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt R C., działając również w imieniu swej córki L. S. i D. J. nie uiściły należnego wpisu od skargi mimo, wezwania do solidarnego uiszczenia wpisu zarządzeniem z 27 lipca 2020 r. W związku z tym ich skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał przy tym, że ponieważ fakt ten umknął uwadze Sądu, który postanowieniem z 1 października 2020 r. połączył obie sprawy do ponownego rozpoznania i dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/WA 1555/20, konieczne stało odrzucenie ich skargi wyrokiem.
W skardze J. L., M. W., Z. M. i M. M. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji organu II instancji do osoby zmarłej tj. Ł. S., który zmarł 6 sierpnia 2019 r. Z ostrożności procesowej zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania:
- tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945, nr. 50, poz. 279), poprzez niezbadanie faktycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie;
- art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (D. U. z 2018, poz. 2267 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że ze względu na wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania brak interesu prawnego po stronie skarżących w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej podczas gdy przepis ten nie był skierowany do organu badającego sprawę nieważności decyzji a do organu, który ta ustawa statuuje;
- art. 105 k.p.a. poprzez nie zbadanie wszystkich aspektów sprawy podczas gdy organ winien zbadać a nie opierać się jedynie na zapisach niewłaściwych dla niego przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 dekretu warszawskiego poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji bezprawnie odmawiającej H. W. przyznania prawa użytkowania wieczystego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wydanie wyroku w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1555/20, Sąd I instancji w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W punkcie drugim Sąd I instancji odrzucił skargę R. C., D. J. i L. S. W punkcie trzecim Sąd I instancji zasądził od Kolegium na rzecz J. L.,.Z. M., M. W. i M. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji jako skierowanej do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej w dacie wydawania decyzji stroną postępowania administracyjnego. Postępowanie toczyło się z udziałem spadkobierców H. W.. Jednym z jej spadkobierców był Ł. S., który zmarł 5 sierpnia 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W ocenie Sądu I instancji, została więc spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności uniemożliwia sądowi odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji skieruje decyzję do właściwego kręgu podmiotów, w tym do następców prawnych Ł. S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w części (pkt 1 i 3 sentencji wyroku) stwierdzającej nieważność decyzji Kolegium z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz zasądzającej od Kolegium na rzecz Skarżących J. L., Z. M., M. W.. i M. M. solidarnie 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie ww. wyroku w części orzeczonej jako pkt 1 i 3 jego sentencji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie został podważony w skardze kasacyjnej. Faktem jest zatem, że decyzja organu odwoławczego została wydana po śmierci jednej ze stron postępowania. Nadto zmarły był następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości, a postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania gruntu.
W związku z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyjaśnić, że istnieje zasadnicza i rodzajowa różnica między skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną a skierowaniem decyzji do osoby zmarłej. W przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2215/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Czym innym bowiem jest uczynienie adresatem decyzji podmiotu innego niż ten, któremu przysługuje status strony, a czym innym władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu nieistniejącego.
Wskazuje się w orzecznictwie, że jednym z warunków istnienia postępowania administracyjnego jest istnienie podmiotów tego postępowania: organu orzekającego mającego kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach orzeka organ. Istnienie prawne strony przesądza o istnieniu postępowania. O tym, czy istnieje w postępowaniu strona przesądza zdolność prawna jednostki, którą ocenia się na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a w razie braku tej regulacji szczególnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Prowadzić zatem można postępowanie wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania. Podjęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki, która w dniu wszczęcia postępowania nie miała zdolności prawnej prowadzi do nieistnienia postępowania, nie można bowiem wywołać skutku prawnego w zakresie uprawnień lub obowiązków osoby niemającej zdolności prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06, źródło CBOSA).
Dlatego też art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Regulacja prawna została ograniczona tylko do przypadków utraty zdolności prawnej w toku postępowania. Należy zatem wyróżnić następujące naruszenia prawa: - po pierwsze, wszczęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki niemającej zdolności prawnej w chwili wszczęcia postępowania. Jest to tak ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, że przesądza o nieistnieniu postępowania, a zatem wadliwość ta nie może być usunięta, a skuteczność rozstrzygnięcia sprawy wymaga wszczęcia nowego postępowania wobec jednostek mających zdolność prawną i interes prawny w danej sprawie. Wadliwości takiej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania. Drugi rodzaj naruszenia prawa to utrata zdolności prawnej w toku postępowania, której skutki reguluje art. 30 § 4 k.p.a. W przypadku takim uregulowanie uprawnień lub obowiązków jednostki niemającej zdolności prawnej, a nie jej następców prawnych jest rażącym naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 646/19, źródło CBOSA).
Zatem w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) może dojść do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1637/18, źródło CBOSA).
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie w przypadku każdej decyzji skutek taki musi nastąpić. Z punktu widzenia oceny stopnia wadliwości decyzji wydanej w stosunku do osoby zmarłej istotne znaczenie ma podział decyzji na kształtujące osobiste uprawnienia lub obowiązki administracyjne oraz na decyzje dotyczące praw lub obowiązków względem rzeczy. W przypadku tej drugiej kategorii spraw w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony powoduje konsekwencje prawnoprocesowe, związane z prawem strony do udziału w postępowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 681/19, źródło CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie chodzi o umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania H. W. prawa użytkowania gruntu położonego przy ulicy [...], z udziałem jej spadkobierców. Jednym z jej spadkobierców był Ł. S., który zmarł 5 sierpnia 2019 r. a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji.
Sąd I instancji zatem błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie obejmuje ona skierowania decyzji do osoby zmarłej, i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (Jaśkowska Małgorzata, (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020, teza 5). Nietrafnie zatem uznał konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności.
Należy też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3028/18, źródło CBOSA). Zatem błąd co do adresata materialnoprawnego – osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby, nawet już w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 k.p.a. (Jaśkowska Małgorzata, op. cit., teza 5).
Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania wyroku sądu I instancji w obszarze wyznaczonym zarzutami wnoszącego skargę kasacyjną. Sąd ten nie może natomiast wkraczać w kompetencje sądów I instancji i samodzielnie dokonywać oceny aktów będących przedmiotem wyroków tych sądów w przypadku, gdy jakość kontroli wykonanej na poziomie sądu I instancji budzi wątpliwości. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uznać stanowisko Skarżącego kasacyjnie Kolegium za trafne.
W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa polega na określeniu Ł. S. jako strony postępowania administracyjnego, w decyzji umarzającej postępowanie. Kolegium zasadnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W ponownym postępowaniu, rzeczą Sądu I instancji będzie odnieść się do oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ rozpoznanie skargi nastąpiło w jej granicach, a skarga kasacyjna obejmowała zaskarżeniem pkt 1 i 3 wyroku, to zawarte rozstrzygniecie w pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do zaskarżonego pkt 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w tym zakresie sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W związku z powyższym orzeczono po myśli art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji, orzekając o kosztach na podstawie art. 206 p.p.s.a.