Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r. (VIII SAB/Wa 81/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi A. F., zobowiązał Wójta Gminy M. do rozpoznania wniosku skarżącego z 18 marca 2011 r., sprecyzowanego wnioskami z 12 stycznia 2012., 18 stycznia 2016 r. i 9 czerwca 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekł o wymierzeniu grzywny organowi w wysokości 200 zł i rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 18 marca 2011 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się do Wójta Gminy M.– w trybie art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwana dalej: p.g.k.) o rozgraniczenie w sposób trwały jego działek nr: [...] od drogi gminnej, z którą działki te graniczą od strony południowej. Kolejnymi pismami z 12 stycznia 2012 r., 18 stycznia 2016 r. i 9 czerwca 2016 r. skarżący ponaglał organ w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia.
5 lipca 2016 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z zażaleniem na bezczynność organu.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Kolegium wyznaczyło Wójtowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 30 października 2016 r. Jednocześnie zarządziło wyjaśnienie przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy i ustalenia osób temu winnych.
Pismem z 2 listopada 2016 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia jego nieruchomości i wyrokiem z 17 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 67/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy M. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2011 r., sprecyzowanego wnioskami: z 12 stycznia 2012 r., 18 stycznia 2016 r., z 9 czerwca 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził jednocześnie, że Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wójtowi Gminy M. grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych. Wyrok ten wobec jego niezaskarżenia uprawomocnił się, a akta sprawy zwrócono organowi 10 maja 2017 r.
Pismem z 13 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego kolejną skargę na bezczynność organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 18 marca 2011 r. i wniósł o:
- 1. zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo;
- 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 4. zobowiązanie organu I instancji do publikacji wyroku WSA w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej UG przez trzy miesiące.
- 5. nałożenie zryczałtowanej kary grzywny w kwocie 20.000 zł
- 6. nałożenia na organ w ramach zadośćuczynienia zryczałtowanej kary finansowej w kwocie 5.000 zł.
W związku z treścią tego pisma w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zarejestrowano trzy skargi tj.
1) skargę na bezczynność rozpoznaną zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, 2) skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, której nadano sygnaturę VIII SAB/Wa 98/17, 3) skargę na niewykonanie opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r., której nadano sygnaturę VIII SA/Wa 546/17.
Uznając za zasadną kolejną skargę na bezczynność organu i wydając opisany na wstępie wyrok z 28 września 2017 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na znaczne przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 i nast. K.p.a.). Opisał czynności podjęte przez Wójta po wcześniejszym wyroku z 17 lutego 2017 r. Stwierdził, że organ otrzymał akta sprawy z prawomocnym wyrokiem w dniu 10 maja 2017 r., a w dniu 13 czerwca 2017 r. wniesiona została rozpoznawana kolejna skarga. Z powyższego wynika, jak stwierdził Sąd, że przez okres ostatnich 10 miesięcy organ dysponował aktami sprawy jeden miesiąc. Wskazał, że w jego ocenie termin miesięczny na rozpoznanie sprawy będzie adekwatny i realny dla organu do załatwienia sprawy. W odniesieniu do wysokości grzywny wskazał, że miał na uwadze zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też sytuację faktyczną organu.
W podstawach prawnych wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm), określanej dalej jako "P.p.s.a."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy M., podnosząc w niej naruszenie prawa materialnego – art. 31 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629) oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 7b, 8, 36 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądał również zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu z dwóch niezależnych od siebie przyczyn branych pod uwagę z urzędu bez względu na zarzuty skargi kasacyjnej.
Po pierwsze, w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. tj. prawomocne osądzenie sprawy. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wcześniejszy prawomocny wyrok tego Sądu z 17 lutego 2017 r. zobowiązujący organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni uniemożliwiał Sądowi pierwszej instancji ponowne wyrokowanie w zakresie bezczynności organu i ponowne wyznaczenie mu nowego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi (13 czerwca 2017 r.) poprzedni prawomocny wyrok w kwestii bezczynności nie został przez organ wykonany. Na niewykonanie tego wyroku zarejestrowano zresztą odrębną skargę, którą rozpoznano w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 546/17. Kolejna skarga na bezczynność nie była dopuszczalna z uwagi na istnienie przeszkody res iudicata w postaci osądzenia sprawy prawomocnym wyrokiem, przy czym podkreślić należy, że w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. mowa o sprawie sądowoadministracyjnej, a nie administracyjnej.
To rozróżnienie jest istotne z tego względu, że stan bezczynności organu w sprawie administracyjnej nie jest stanem niezmiennym i nie można wykluczyć dopuszczalności wniesienia kolejnej skargi na bezczynność w tej samej sprawie administracyjnej. Stan bezczynności może bowiem zaistnieć zarówno po wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę na bezczynność np. z tego względu, że organ nie przekroczył wówczas jeszcze terminu jej załatwienia, jak również po wyroku uwzględniającym wcześniejszą skargę na bezczynność, kiedy organ załatwił sprawę, a następnie doszło do uchylenia jego rozstrzygnięcia przez organ wyższej instancji lub sąd administracyjny. Samo zatem wydanie wyroku na bezczynność nie wyklucza i nie zamyka stronie drogi do skorzystania ze skargi na bezczynność w tej samej sprawie administracyjnej pod warunkiem jednak, że poprzedni wyrok zostanie wykonany. W przeciwnym wypadku bowiem organ nadal jest nim związany skoro w dalszym ciągu stan bezczynności trwa, a organ nie załatwił sprawy.
Dopóki zatem prawomocne orzeczenie uwzględniające skargę na bezczynność i wyznaczające organowi termin do załatwienia sprawy nie jest wykonane, to kolejna skarga na bezczynność dotycząca tej samej sprawy administracyjnej nie jest dopuszczalna ze względu na treść art. 170 P.p.s.a. Na mocy wydanego prawomocnego wyroku sądu organ pozostaje związany zobowiązaniem do załatwienia sprawy w zakreślonym nim terminie, a stronie w razie jego niewykonywania przez organ przysługuje skarga przewidziana w art. 154 P.p.s.a. tj. skarga na niewykonanie wyroku. Dopiero z chwilą jego wykonania ustaje stan związania prawomocnym orzeczeniem sądu i o ile postępowanie administracyjne będzie nadal prowadzone np. w następstwie uchylenia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę to możliwe stanie się wniesienie kolejnej skargi w tej samej sprawie administracyjnej i jej rozpoznanie przez sąd administracyjny. Ustanie bowiem wówczas stan związania poprzednim orzeczeniem.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem rozpoznać kolejnej skargi na bezczynność, w szczególności nie mógł ponownie zakreślić organowi nowego terminu do jej załatwienia, bowiem organ pozostawał związany terminem określonym w wyroku z 17 lutego 2017 r. Powinien był, ze względu na treść art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., odrzucić skargę. Nie czyniąc tego dopuścił do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a
Drugą okolicznością, którą Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić w sprawie, a która dawała mu niezależną od wskazanej wyżej podstawę do odrzucenia skargi była jej niedopuszczalność z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia (58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Środkiem tym w zależności od daty jego wniesienia mogło być albo zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, albo ponaglenie przewidziane w art. 37 K.p.a. Analiza akt nie wskazuje, aby skarżący uczynił zadość temu wymaganiu w którejkolwiek z tych form. W szczególności za ponaglenie nie mogło być uznane pismo skarżącego z 2 czerwca 2017 r. znajdujące się w aktach sprawy, w którym skarżący wezwał organ do wykonania wyroku z 17 lutego 2017 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Pismo to, co nie ulega wątpliwości, dawało podstawę wyłącznie do wniesienia skargi na niewykonanie wyroku.
Również za ponaglenie nie mogło zostać uznane inne pismo skarżącego zatytułowane "zażalenie" (k. 41). Nosi ono wprawdzie datę "24.07.2016 r." jednak jak wynika z pocztowego dowodu nadania, zostało skierowane na adres organu wyższego stopnia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.) 25 lipca 2017 r. Żadna z tych dat nie uprawniała Sądu pierwszej instancji do przyjęcia, że wyczerpany został środek zaskarżenia umożliwiający wniesienie skargi. W tym pierwszym przypadku bowiem zażalenie poprzedzało wydanie wcześniejszego wyroku z 17 lutego 2017 r., a w drugim, gdyby uznawać je za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a., byłoby wniesione dopiero po złożeniu skargi (13 czerwca 2017 r.). Tymczasem stosownie do art. 53 § 2 b P.p.s.a": "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu", co oznacza, że ponaglenie powinno poprzedzać wniesienie skargi, a nie odwrotnie.
Wyjaśnić na zakończenie należy, że niedopuszczalność skargi z powodu braku ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2 b P.p.s.a. to przyczyna uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi uwzględniana w postępowaniu kasacyjnym, podobnie jak nieważność postępowania, z urzędu bez względu na zarzuty skargi kasacyjnej. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r. o sygnaturze II GPS 5/09 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl) w której przyjął: "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i także przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. i powołanych wyżej przepisów tj. art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Wobec tego, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
O zwrocie skarżącemu wpisu sądowego od skargi orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.