Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 33/16 oddalił skargę J. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] czerwca 2007 r. J. L. złożył do Wojewody [...] wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez matkę M. L. z domu N. mienia poza obecnymi granicami Państwa Polskiego w miejscowości J. (obecna U.).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia skarżącemu prawa do rekompensaty. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] ([...]) Minister Skarbu Państwa uchylił ww. decyzję i przekazał Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił J. L. potwierdzenia prawa do rekompensaty. W wyniku odwołania J. L. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] ([...]) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2983/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania, organ pierwszej instancji ustalił, iż M. L. z domu N. była właścicielką niezabudowanej nieruchomości gruntowej składającej się z parceli gruntowej I kat. [...] o powierzchni 93a 17m², położonej w J., pow. [...], woj. [...]. M.L. zmarła w dniu [...] lipca 1954 r. w K., gdzie przed śmiercią stale zamieszkiwała. J. L. (jej syn) jest jej następcą prawnym. Wojewoda stwierdził, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, iż M. L. nie miała przed dniem [...] września 1939 r. miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ od roku 1930 do 1944 nieprzerwanie zamieszkiwała w K., gdzie także pracowała jako nauczycielka oraz gdzie w 1930 r. otrzymała poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta stoł. król. miasta K. Wojewoda przywołał art. 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 52, poz. 320), zgodnie z którym decyzje w sprawach obywatelstwa wydawały organy właściwe ze względu na miejsce stałego faktycznego zamieszkania osoby, której wydawana jest taka decyzja.
W konsekwencji powyższych ustaleń Minister, pismem z [...] października 2015 r., wezwał skarżącego do przedłożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień odnoszących się do miejsc zamieszkania M. L. w okresie przed dniem [...] września 1939 r. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. J. L. poinformował organ, że wszystkie stosowne dowody i wyjaśnienia złożył na wcześniejszym etapie postępowania.
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, oraz biorąc pod uwagę treść przepisu art. 2 pkt 1 lit. od a) do c) ustawy zabużańskiej, Minister stwierdził, że w sprawie nie udowodniono, aby M. L. miała przed dniem 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie, ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że, M. L. była właścicielką niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w J., pow. [...], woj. [...], na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie oznacza to jednak, że w istotnym dla sprawy okresie, tj. przed wybuchem II Wojny Światowej miejscowość J. była miejscem, w którym posiadała siedzibę główną lub w której wykonywała główny swój zawód lub urząd, lub w której nastąpiło ześrodkowanie jej stosunków osobistych i gospodarczych w rozumieniu przepisów w znowelizowanym art. 2 ustawy zabużańskiej.
Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona przesłanka miejsca zamieszkania właścicielki pozostawionej nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. od a) do c) ustawy zabużańskiej.
Skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. złożył J. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez jego błędną interpretację, sprzeczną z przywołanymi przepisami, na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nie narusza prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2983/14, na skutek skargi J. L., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydaną w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym wskazano, iż "fakt niezgromadzenia w toku postępowania przed organem pierwszej instancji stosownego zaświadczenia z archiwum zagranicznego na okoliczność posiadania lub nieposiadania przez poprzedniczkę skarżącego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP nie uniemożliwia poczynienia wiarygodnych i rzetelnych ustaleń co do miejsca zamieszkania tej osoby w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy." W konsekwencji, w ustalonym stanie faktycznym przez Wojewodę [...], organ odwoławczy dokonał oceny decyzji organu pierwszej instancji, którą Sąd w niniejszym składzie podziela.
Decyzja organu pierwszej instancji została wydana m.in. w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej jako "ustawa zabużańska"). Przepis ten stanowi, że w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W sprawie bezsporne jest, że M. L. (z domu N.) była właścicielką niezabudowanej nieruchomości - parceli gruntowej I kat. [...] o powierzchni 93a 17m², położonej w J., powiat [...], woj. [...], którą pozostawiła poza granicami byłego terytorium Państwa Polskiego. Świadczą o tym: orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddział w K. z dnia [...] września 1945 r., nr L.dz.P. [...]; uwierzytelniona kserokopia kontraktu kupna sprzedaży ww. parceli z dnia [...] września 1930 r. Nie jest również kwestionowana przesłanka posiadania przez M. L. obywatelstwa polskiego.
Natomiast organy administracji uznały, że nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zauważyć należy, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "zamieszkiwanie", ale odsyła w znowelizowanym art. 2 pkt 1 do przepisów art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489).
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r., miejscem zamieszkania (według ustawy niniejszej) jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu, jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania-właściwe jest prawo miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności.
Z powyższego wynika, że miejscem zamieszkiwania obywatela polskiego jest miejscowość, w której on mieszka z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkiwanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do danego miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powyższego przepisu to, że następuje jedna z wymienionych wyżej przesłanek polegająca tylko na zamieszkaniu w określonym miejscu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu. Dla przyjęcia zatem miejsca zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania kumulatywnego dwóch przesłanek: zamieszkiwania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile jednak ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zazwyczaj trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności, które wskazują na skupianie się aktywności życiowej danej osoby w określonym miejscu, kreującym z tym miejscem jej więź o charakterze emocjonalnym, zawodowym, towarzyskim itp.
Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowym, o zamiarze tym można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.
Zgodnie zatem z powyższym, w prowadzonym postępowaniu należało ustalić, czy M. L. pozostawiająca mienie na byłym obszarze Polski miała zarówno tzw. corpus (faktycznie zamieszkiwała) w danej miejscowości oraz animus (wolę stałego pobytu w niej). Ustalając stan faktyczny w przedmiotowej sprawie organ uznał, że M. L. przed wojną dobrowolnie opuściła byłe terytorium Rzeczpospolitej i zamieszkała w K. Tu koncentrowało się jej życie osobiste i zawodowe. W roku 1930 r. otrzymała poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta Stołecznego Królestwa Miasta K. Jak słusznie wskazały organy administracji decyzje w sprawach obywatelstwa wydawały organy właściwe ze względu na miejsce stałego faktycznego zamieszkania osoby, której wydawana jest taka decyzja (art. 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego).
Ponadto o zamieszkiwaniu w K. jeszcze przed 1939 r. świadczą: potwierdzenie wpłaty do Kasy Skarbowej, z którego wynika, że M. N. w dniu [...] września 1930 r. zamieszkiwała w K. przy ul. [...]; kontrakt kupna sprzedaży jednopiętrowej kamienicy w K. przy ul. [...], sporządzony w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1933 r., z którego wynika, że M. N. w dacie sporządzania aktu zamieszkiwała w K. przy ul. [...]. Ponadto sam J. L. w protokole przesłuchania z [...] lutego 2009 r. zeznał, że jego matka "opuściła J. w 1939 r. ponieważ nie widziała możliwości zamieszkiwania pod władzą radziecką, była nauczycielką i w obawie o własne życie postanowiła się ewakuować do Polski".
Natomiast, następnego dnia zeznał jednak, iż był to rok 1944, nie wskazując konkretnego miejsca zamieszkiwania matki w J., pomimo iż pozostawiona nieruchomość nie była zabudowana. Z kolei w protokole z dnia [...] listopada 2011 r. J. L. oświadczył, że opuszczenie nastąpiło w roku 1945. Jednocześnie w tym ostatnim zeznał, że jego matka od urodzenia mieszkała w S., a czasami mogła zamieszkiwać u sióstr w J. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń J. L., pomimo wezwania organu, nie przedłożył jednak żadnych dokumentów o tym świadczących. Jednocześnie wskazać należy, że o zamieszkiwaniu M. N. (od 1945 r. L.) w K., także po 1939 r., dowodzą: oświadczenie notarialne (pod przysięgą) M. O. i J. L. z dnia [...] sierpnia 1945 r. potwierdzające, że M. N. w zakupionej kamienicy przy [...] zamieszkiwała jeszcze w 1945 r.; karta "kennkarte" wydana [...] listopada 1944 r. w K. M. N., z której wynika, iż miejscem zamieszkania w roku 1944 było miasto K.; tymczasowa legitymacja członkowska nr [...], z której wynika, iż M. N. w dniu [...] maja 1945 r. wstąpiła do Związku Zawodowego Prac Gastronomicznych Oddział w K., gdzie zamieszkiwała.
Wprawdzie organowi administracji nie udało się ustalić w jakiej konkretnie placówce oświatowej M. N. była zatrudniona w K., jednakże należy mieć na uwadze, że J. L. zeznał, iż jego matka prowadziła zajęcia w postaci tzw. "kursów", "po prostu wędrowała".
Sąd wskazał, że z uwagi na powyższe aprobuje w całości stanowisko organu, a także, iż nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia swobodnej oceny dowodów tylko dlatego, że wnioski organu oparte o materiał dowodowy zgromadzony w aktach są inne, niż twierdzenia strony, przy zachowaniu przez organ administracji reguł logiki prawniczej, jednoznacznego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia a także oparcia się na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą.
Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w celu zbadania zgodności z kKonstytucją RP znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy z art. 64 ust. 1 i 31 ust. 1 Konstytucji (albowiem zdaniem skarżącego jest ona nadal sprzeczny z normami konstytucyjnymi), Sąd zauważył, iż stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przyjmuje się, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia - na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy - czy zachodzi taka konieczność (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, lex nr 236849).
Zatem, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa - stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku - mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2009 r., sygn. akt FSK 88/09, lex nr 549455). Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.
J. L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (dalej: ustawa zabużańska) w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Prot. Dod. Nr 1 EKPCz przez ich błędną interpretację, sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dn.
- 23. 10. 2012 r. sygn. SK 11/12 i skutkującą naruszeniem przysługującego skarżącemu prawa własności;
- 2. powyższe prowadzi do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w stopniu oczywistym.
Jednocześnie wniósł o:
- 1. skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności obecnej regulacji art. 2 ustawy zabużańskiej z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Prot. Dód/Nr 1 EKPCz;
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku;
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano mi.in., że w skardze został podniesiony jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, a to właśnie art. 2 ustawy zabużańskiej w związku z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd niestety nie odniósł się do tych naruszeń prawa materialnego, biorąc sobie za przedmiot rozważań sposób oceny materiału dowodowego przez organy. W związku z tym, skarżący ponownie podnosi tożsamy zarzut w stosunku do wydanego przez Sąd Administracyjny wyroku. Zresztą, Sąd w jednym zdaniu wypowiedział się, iż nie widzi w niniejszej sprawie żadnych problemów konstytucyjnych.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. sygn. SK 11/12, w którym uznał wymóg posiadania domicylu właściciela mienia zabużańskiego w miejscowości, w której utracił majątek, za sprzeczne z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku jasno stwierdził, że "przesłanka domicylu stanowi ograniczenie prawa byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich za utracone mienie", a zarazem nie spełnia przesłanki przydatności, proporcjonalności i konieczności. Nie ulega wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że stawianie przez ustawodawcę warunku zamieszkania na byłym terytorium RP jest niezgodne z Konstytucją w ogóle, a nie tylko w kontekście niesprecyzowania, co oznacza miejsce zamieszkania.
Trybunał wskazywał, że zbyt restrykcyjny jest wymóg zamieszkiwania w jednym określonym dniu, tj. 1 września 1939 r. Ponadto wskazywał na absurd określenia przesłanki miejsca zamieszkania na byłych terytoriach, co nijak nie jest związane z miejscem zamieszkania w opuszczonym majątku. Trybunał zaznaczał również, iż we wcześniejszych aktach prawnych dotyczących możliwości ubiegania się o rekompensatę ustawodawca nie widział.konieczności zawężania kręgu uprawnionych jedynie do osób, które zamieszkiwały na byłym terytorium RP. Co więcej, w obowiązującej do 1052 r. Konstytucji Marcowej ochrona - własności nie była w żaden sposób uzależniona od miejsca zamieszkania.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że właśnie taka interpretacja, przemawiająca za obowiązkiem całkowitego zniesienia wymogu miejsca zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami RP, znalazła również odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku osygn. I OSK 1497/11 NSA wskazał, iż "Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty E. I
W i A. T, nie ma zastosowania art 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w zalwesie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie rekompensaty od zamieszkiwania na byłym terytorium RP w dniu 1 września 1939 r. Dla ustalenia. czy stronom przysługuje prawo do rekompensaty jest zatem bez znaczenia, gdzie zamieszkiwał właściciel nieruchomości w chwili wybuchu II wojny światowej. Podobnie uznał WSA w Warszawie w wyroku o sygn. I SA/wa 1783/12, gdzie uznał, iż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organy administracji publicznej powinny przyjąć, że norma wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie wymaga. aby właściciel nieruchomości zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. także wyrok NSA sygn. I OSK 2723/1, wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 813/12 i inne).
W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, nie powinno budzić wątpliwości, iż zmieniona przez ustawodawcę treść art. 2 ustawy zabużańskiej nie odpowiada wymaganiom wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją "poprawionego" uregulowania jest celowe i konieczne. Należy zwrócić uwagę, iż sprawa tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. SK 11/12 była wynikiem wniesienia skargi konstytucyjnej przez osobę ubiegającą się o uzyskanie rekompensaty za mienie zabużańskie, jako że sądy administracyjne w tamtym postępowaniu również konsekwentnie odmawiały zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zwrócenie się przez sąd administracyjny z pytaniem prawnym jest uprawnieniem sądu, którego użycie zależy od pojawienia się wątpliwości natury konstytucyjnej zauważonych przez Sąd. Jednakże, jeśli sądy administracyjne odmawiają skorzystania z tej możliwości w sytuacjach, w których strona skarżąca podnosi usprawiedliwione zarzuty co do zgodności z Konstytucją przepisów uniemożliwiających jej nabycie prawa, należy uznać to konstytucyjne uprawnienie za iluzoryczne, naruszające zasadę praworządności.
W niniejszej sprawie konieczność ponownego zbadania przez Trybunał Konstytucyjny nowych przepisów jest konieczne, jako że ustawodawca wprowadził zmiany oczywiście sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału przedstawionym w wyroku SK 11/12.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu administracji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 33/16) jest w pełni prawidłowy i słuszny. Z tego względu organ administracji w całości podziela argumentację i wnioski Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku, a także podtrzymuje w całości własną argumentację przedstawioną zarówno w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i w toku postępowania przed organami administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, za wyjątkiem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., który to jest tylko tzw. przepisem wynikowym a w skardze kasacyjnej powiązany został z zarzutem naruszenia praw prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez organy administracji stanu faktycznego, w oparciu o który orzekał Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji, brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalania stanu faktycznego spowodował konieczność oparcia się przez Sąd kasacyjny na ustaleniach stanowiących podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji.
Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (dalej: ustawa zabużańska) w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Prot. Dod. Nr 1 EKPCz.
Wskazać bowiem należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt SK 11/ 12 Trybunał Konstytucyjny nie uznał, że sprzeczny jest z Konstytucją wymóg zamieszkiwania byłego właściciela nieruchomości zabużańskich na byłym terytorium RP.
Z przywołanego bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie można uzależniać prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP od spełnienia wymogu zamieszkiwania na były terytorium Polski dokładnie w dniu 1 września 1939 r. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zakwestionował możliwość wykluczenia z grupy osób uprawnionych do rekompensaty te osoby, które miały kilka miejsc zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych, lecz "główne" miejsce zamieszkania znajdowało się na terytorium obecnego państwa polskiego lub poza jego granicami.
Z tych względów art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195), nadał artykułowi 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej z dniem 27 lutego 2014 r. brzmienie:
"1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
- a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub
- b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub
- c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)
- - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić."
Z powyższej regulacji wynika, że wykonując powyższe orzeczenie Trybunału ustawodawca znacznie rozszerzył zakres przesłanki miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, nie tylko eliminując czasową cezurę zamieszkiwania na tym terytorium (dzień 1 września 1939 r.), lecz przede wszystkim dopuszczając możliwość powoływania się przez byłych właścicieli nieruchomości na wielość miejsc zamieszkania. W ten sposób ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 12 grudnia 2013 r. uznała, że przesłanka domicylu zostaje spełniona, jeśli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP "miał" (ustawodawca nie określił jednocześnie wyraźnej cezury czasowej w tym zakresie – por. uwagi w pkt. 170 uzasadnienia wyroku TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12) co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP.
Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r.
Jak wynika z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustalaleń, na których oparł się Sąd pierwszej instancji, przed dniem 1 września 1939 r. M. L., właścicielka niezabudowanej parceli gruntowej położonej w miejscowości J., zamieszkowała nieprzerwanie od 1930 r. do 1944 r. w K., gdzie także pracowała jako nauczycielka, oraz gdzie w 1930 r. otrzymała poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego wydane przez Prezydenta miasta K. Była właścicielką kamiennicy położonej w K. Nie posiadała miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP.
Tym samym nie została spełniona przesłanka miejsca zamieszkania właścicielki pozostawionej nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. od a do c ustawy zabużańskiej.
Nieusprawiedliwionym okazał się również zarzut naruszenia, leżącej u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zasady praworządności i zasady legalizmu (art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji, który wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, ale nie prawo do jego nabywania. Dlatego kwestionowane unormowanie, zawarte w ustawie zabużańskiej nie mogło w żaden sposób naruszać ani zasad konstytucyjnych w postaci: zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3), czy zasad ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2) ani też art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd administracyjny nie widzi podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności obecnej regulacji art. 2 ustawy zabużańskiej z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).