Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę G. K. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody [...] i ją uchylił oraz orzekł o kosztach postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia, wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
podaniem z dnia [...] czerwca 1992 r. wnioskodawczyni domagała się zwrotu działki nr [...], położonej w [...], gmina [...], wywłaszczonej w celu budowy osiedla mieszkaniowego, który według niej nie został zrealizowany. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił uwzględnienia żądania, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 99/14, uchylił obie opisane wyżej decyzje.
Sąd ten za podstawową wadliwość uchylonych decyzji uznał nieprawidłowy tryb przeprowadzenia dowodów, w oparciu o które ustalony został stan faktyczny sprawy i dokonanie nieprawidłowej oceny mocy tych dowodów. Wadliwość dotyczyła przeprowadzenia zeznań świadków: M. L., S. G., B. K. i Z. M. Wskazał Sąd na potrzebę przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków w sposób pozwalający na bezpośredni kontakt świadka z przedmiotem postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 462/16, uchylił decyzję z [...] lutego 2016 r., dostrzegając niewykonanie wiążących wytycznych zawartych w motywach poprzedniego orzeczenia. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż objęta wnioskiem spadkobierczyni poprzedniego właściciela nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r., wydanym na podstawie art. 23, art. 28, art. 37 i art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P.
Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), rozporządzenia Rady Ministrów z 3 czerwca 1950 r. (Dz. U. R.P. Nr 26, poz. 234 i 235) oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] września 1951 r., na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gminie [...]. Cel wywłaszczenia potwierdza zgromadzona dokumentacja, którą organ przedstawił. Uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Kr 462/16, organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie ponownych dowodów z zeznań świadków na okoliczność zagospodarowania spornej nieruchomości. Równocześnie Wojewoda zwrócił się o dołączenie do akt sprawy oryginału zdjęcia lotniczego, wykonanego [...] września 1970 r., którego jedynie kserokopia znajdowała się w aktach sprawy.
Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta [...] przesłał organowi odwoławczemu odpisy protokołów z przesłuchania świadków w dniu [...] stycznia 2017 r. Pomimo prawidłowego wezwania B. K. i Z. M. nie stawiły się na przesłuchanie. Na przesłuchanie nie stawiła się również S. G., lecz korespondencja zawierające wezwanie na przesłuchanie została zwrócona do akt sprawy przez operatora pocztowego ze względu na wyprowadzenie się adresata. Przesłuchany natomiast w miejscu położenia nieruchomości w charakterze świadka M. L. zeznał, iż w momencie wprowadzenia się w maju 1953 r. do bloku nr [...] osadnik już był, a od ok. 2000 r. do nadal jest nieczynny.
Następnie pismem z [...] kwietnia 2015 r. Urząd Gminy [...] poinformował, że ww. infrastruktura techniczna "jest pozostałością starej (nieczynnej) oczyszczalni odprowadzającej ścieki z budynków "[...]" w [...]. Powyższe informacje potwierdzone zostały w piśmie Agencji Mieszkaniowej z [...] maja 2015 r., w którym wyjaśniono, iż: "działka nr [...] była zajęta pod oczyszczalnię ścieków obsługującą wojskowe osiedle mieszkaniowe. Wraz z budową osiedla wybudowana została kanalizacja i wymieniona oczyszczalnia ścieków." Ponadto Wojewoda wskazał, że Starosta [...] uzupełnił również materiał dowodowy o oryginał zdjęcia lotniczego, wykonanego [...] września 1970 r., pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Porównanie mapy sytuacyjnej, znajdującej się w aktach sprawy (karta akt 96), z w/w zdjęciem lotniczym pozwala na stwierdzenie, iż w dacie wykonania zdjęcia widoczny jest w terenie obiekt, którego co prawda w oparciu tylko o analizę zdjęcia nie można określić jako "osadnik", ale uwzględniając fakt, iż tego typu infrastruktura jest infrastrukturą podziemną oraz mając na uwadze pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności zeznania świadków, w ocenie organu odwoławczego należało uznać, iż obiekt ten stanowił omawianą infrastrukturę podziemną (osadnik).
Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdzono iż nieruchomość, oznaczona aktualnie jako działka nr [...], została zagospodarowana na cele planowanego w dacie wywłaszczenia osiedla mieszkaniowego poprzez wykonanie na jej terenie elementów infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania tego zamierzenia (elementy kanalizacji sanitarnej) i nastąpiło to przed złożeniem wniosku o zwrot w przedmiotowej sprawie, a zatem nie można jej uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Konstatacja ta sprzeciwia się zwrotowi działki.
Tę ostateczną decyzję zaskarżyła G. K., która zarzuciła niewykonanie wiążących wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach, niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, oparcie się jedynie na materiale zgromadzonym przez organ I instancji, dowodząc że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nadal nie wynika, aby działka objęta żądaniem była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, że była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Przeciwnie, z akt wynika wprost, że działka ta stanowi teren zaniedbany, a powstała na niej sieć infrastruktury gazowniczej została zainstalowana dopiero w roku 1983, a zatem już po upływie bezwzględnie wiążących terminów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wytknęła bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nieruchomość ta winna zostać zwrócona skarżącej.
Podniosła całkowite pominięcie przez organ II instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 roku nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa", a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne, przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego. Natomiast późniejsze jego sprostowanie, postanowieniem Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 roku, a zatem już po zabudowaniu działki i przede wszystkim po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy nie zastosował się do wiążących – z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. - wskazań co do dalszego toku postępowania i oceny prawnej zawartych w poprzednich wyrokach. W szczególności konieczne było naprawienie wad postępowania dowodowego poprzez bezpośrednie przesłuchanie świadków. Tymczasem Wojewoda tego nie uczynił, a zlecił ich przesłuchanie organowi I instancji.
Co więcej, nie doszło do przesłuchania trojga z czworga świadków i to bez prawnego uzasadnienia. Zmiana adresu, czy niezgłoszenie się na przesłuchanie nie stanowią powodu dla odstąpienia od wykonania tego polecenia, tym bardziej, że organ nie wyjaśnił, czy i dlaczego przesłuchanie ich uznał za zbędne, niemożliwe lub bardzo utrudnione. Wojewoda nie odniósł się również do dowodu z map, bo nie dokonał ich analizy poprzez sporządzenie stosownej nakładki z granicami działek, co uniemożliwia jednoznaczne odczytanie zdjęcia. Zatem Sąd meriti uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą, polecając w toku ponownego rozpatrzenia sprawy naprawienie tych nieprawidłowości.
Jednocześnie odparł zarzuty skarżącej dotyczące potrzeby uchylenia decyzji organu I instancji, ustalenia celu wywłaszczenia, terminów jego realizacji, obecnego sposobu używania i stanu działki. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uwzględnił skargę, orzekając o kosztach postępowania na zasadzie wskazanych w motywach wyroku przepisów.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie wykonał wszystkich wiążących wskazań zawartych w wyrokach zapadłych w sprawie, co narusza regulację art. 153 P.p.s.a.
Na tej podstawie postulowano uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten zarzut rozwinięto, akcentując przede wszystkim kompletność dotąd zebranego materiału dowodowego, który pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Zgromadzone dowody doprowadziły do ustalenia prawidłowego celu wywłaszczenia i jego realizacji, bez potrzeby prowadzenia dalszych. Przesłuchanie niestających świadków uznał zatem organ za zbędne. Natomiast co do braku "nakładki" zdjęcia, wyraził pogląd, wedle którego odczytanie zdjęcia jest możliwe bez niej. Zatem nie podzielił stanowiska o konieczności ponownego rozpatrywania sprawy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca domagała się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zwalczała argumentację organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej zarzutami. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W tej sprawie powołano się na jedną podstawę kasacyjną. Jednakowoż wszelkie argumenty podniesione w motywach kasacji są nieuprawnioną polemiką z konstatacją Sądu meriti wyrażoną zarówno w skarżonym obecnie wyroku, jak i poprzednich zapadłych w sprawie. Trzeba zwrócić uwagę, że art. 153 P.p.s.a. precyzuje zakres oraz tryb związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, nie tylko organu, ale i sądów następnie orzekających. Możliwość ich podważenia istnieje wyłącznie w trybie instancyjnym. Skarżący kasacyjnie z tej możliwości nie skorzystał. Cytowany przepis pozwala także na odstąpienie od związania w sytuacji zmiany stanu prawnego, co obejmuje nie tylko modyfikację reżimu prawnego w drodze legislacji, ale także zmiany wywołane np. pozytywnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przy czym orzecznictwo dopuszcza także zmianę stanu faktycznego. Takie okoliczności w sprawie nie zachodzą.
Moc tego przepisu powszechnie uznawana jest za bezwzględnie obowiązującą. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16 (CBOSA), ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Jak słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki orzekający w sprawie organ nie wykonał wszystkich zaleceń. W szczególności nie doprowadził do bezpośredniego przesłuchania wskazanych uprzednio świadków.
Tymczasem istotnie przepisy K.p.a. zawierają środki umożliwiające prawne wymuszenie złożenia zeznań. Oczywistym jest, że w pewnych sytuacjach może okazać się to niewykonalne, np. z powodu wieku świadka, czy jego stanu zdrowia. Niemniej jednak wówczas obowiązkiem organu jest powołanie się na tę okoliczność, która podlegać będzie ewentualnej ocenie sądu administracyjnego. Nietrudne jest też ustalenie adresu świadka, który zmienił miejsce zamieszkania. Oczywistą jest również możliwość zastąpienia tych dowodów innymi, co może skutkować odstąpieniem od ich przeprowadzenia, wszak i ta okoliczność winna zostać przez organ przedstawiona i umotywowana w uzasadnieniu decyzji. Nie spełnia tego wymogu powołanie się w kasacji na kompletność materiału dowodowego, nawet gdy częściowo go uzupełniono innymi dowodami przeprowadzonymi po poprzednim wyroku, bo jest to spóźnione i z reguły nie zwalnia od wykonania wskazań sądu.
Natomiast brak "nakładki", który wedle Sądu I instancji uniemożliwia mu odczytanie zdjęcia, jest okolicznością subiektywną i nie podlega ocenie organu. Uzupełnienie materiału sprawy pozwoli na jej zakończenie zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 1