Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2136/12 oddalił skargę B. S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:
Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. II w W., którą orzeczono o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. O. w W. przez B. S. i R. S. Jako podstawę materialnoprawną organ podał art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.).
W motywach uzasadnienia organ podał, że B. S. wraz z synem R. S. zajmują lokal mieszkalny nr [...] przy ul. O. w W., który składa się z dwóch pokoi z kuchnią o pow. użytkowej 51 m2 (mieszkalnej 31,20 m2).
Przedmiotowy lokal na podstawie przydziału służbowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. otrzymał funkcjonariusz T. S. do wspólnego zamieszkiwania z żoną B. i synem R. Organ wskazał też, że w dniu 17 września 2007 r. T. S. odszedł ze służby w Policji, nabywając resortowe świadczenia emerytalne.
W dniu 9 lipca 2008 r. T. S. wymeldował się z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. O. w W. W dniu 16 października 2008 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie XXIV Wydział Cywilny orzeczono rozwód związku małżeńskiego B. i T. S. W dniu 5 stycznia 2012 r. T. S. zwrócił się do tutejszego organu o uchylenie, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. o przydziale mieszkania służbowego nr [...] przy ul. O. w W., z uwagi na fakt niezamieszkiwania w ww. lokalu oraz wymeldowania się z pobytu stałego w dniu 9 lipca 2008 r.
W dniu [...] marca 2012 r. została wydania decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji W. II o uchyleniu decyzji przydziału mieszkania służbowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.
W dniu 11 kwietnia 2012 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu funkcyjnego przez B.S. i R.S. z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania go przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Podkreślił, że na dzień wydania decyzji o opróżnieniu, na wniosek T. S., Komendant Rejonowy Policji W. II decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylił przydział mieszkania służbowego T. S., co oznacza, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja, na podstawie której B. S. i R. S. mogli zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu. Stwierdził, że wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy (zajmowania lokalu bez tytułu prawnego), organ zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji o opróżnieniu lokalu. W oparciu o art. 95 ust. 4 decyzją tą należało objąć wszystkie osoby zamieszkałe w lokalu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca podniosła naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Zarzuciła, że po orzeczeniu rozwodu (16.10.2008 r.), jako była żona emerytowanego funkcjonariusza Policji, na podstawie § 8 w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, z mocy prawa nabyła prawo do pozostania w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia innego lokalu mieszkalnego lub domu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że skarżąca winna przede wszystkim zakwestionować decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. II nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (k-65 akt administracyjnych), którą to decyzją, na podstawie art. 155 K.p.a., na wniosek byłego męża skarżącej T. S., organ uchylił T. S. przydział mieszkania służbowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. przy ul. O. nr [...] w W. (k-49 akt administracyjnych).
Na mocy tej decyzji przydziałowej B. S. i R. S. (syn) uprawnieni zostali do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Z akt postępowania wynika (k-55-65), że w postępowaniu w przedmiocie uchylenia przydziału mieszkania służbowego nr [...] nie brali udziału B. S. i R. S. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie to powinno być prowadzone przy udziale B. S. i R. S. z uwagi na ich interes faktyczny i prawny, wynikający z art. 28 K.p.a. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 344/09).
Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na to, że przedmiotowa skarga dotyczy wyłącznie decyzji o opróżnieniu lokalu, która jest następstwem decyzji nr [...] o uchyleniu przydziału przedmiotowego mieszkania (i nie dotyczy tej ostatniej), przedmiotem kontroli Sądu nie mogła być decyzja o uchyleniu przydziału przedmiotowego lokalu, lecz jedynie decyzja o opróżnieniu tego lokalu.
Ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o opróżnieniu lokalu (a nie decyzja o uchyleniu przydziału lokalu), przepis art. 134 § 1 tej ustawy nie mógł, w ocenie Sądu I instancji, znaleźć zastosowania.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. O. w W. przez B. S. i R. S., Sąd I instancji stwierdził, że decyzje te znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawnych.
Sąd I instancji zaznaczył, że art. 95 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przewiduje przesłanki wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, którą wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 94 ust. 4 ustawy o Policji). Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że organ miał prawo wydać decyzję o opróżnieniu lokalu, albowiem zaistniała przesłanka z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż jej prawo do zamieszkiwania wynika z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), Sąd I instancji stwierdził, że przywołany § 8 rozporządzenia stanowi, że były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu.
Jeżeli zaś chodzi o § 9 rozporządzenia, Sąd I instancji wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 145, poz. 980) przepis ten został uchylony. A zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 omawianego rozporządzenia, Sąd I instancji stwierdził, iż przywołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. jest aktem podustawowym, wykonawczym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd I instancji zaznaczył, że rozporządzenie wykonawcze, jako akt rangi niższej, nie może modyfikować rozwiązań ustawowych.
Sąd I instancji wskazał, że przepis rangi ustawowej - art. 95 ust. 3 pkt 3 - stanowi wprost, że decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego.
Z uwagi na fakt, że były mąż skarżącej zrzekł się uprawnień do przedmiotowego lokalu, wobec orzeczonego w 2008 r. rozwodu między małżonkami, wymeldował z lokalu, decyzja o uchyleniu przydziału mieszkania stała się ostateczna, a zadłużenie lokalu na dzień 31 stycznia 2012 r. wynosiło 27.171,78 zł, oczywistym jest w ocenie Sądu I instancji, że skarżąca wraz z synem znalazła się w takiej sytuacji, iż zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. A skoro tak, to przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji uprawniał, zdaniem Sądu I instancji organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) polegające na niezastosowaniu konstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca pozostaje w opozycji do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie braku prawa do zamieszkiwania przez nią i syna w przedmiotowym lokalu wynikającego zarówno z § 8 i § 9 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra, a także nieuwzględnienia przez Sąd wynikającej z Konstytucji RP zasad ochrony praw nabytych oraz nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) naruszając w sposób drastyczny jej prawa podmiotowe. I w tym kontekście nie powinno mieć znaczenia, że przepis § 9 rozporządzenia został uchylony - gdyż - jak orzekł NSA w wyroku z dnia 13 maja 1986 r., SA/Wr 166/86, ONSA 1986, Nr 1, poz.31 -"nabycie praw wywodzi się z samej decyzji, która stała się ostateczna", zgodnie ze stanowiskiem doktryny nabycie praw musi dotyczyć prawa materialnego, musi być trwałe i realne, czyli pozwalające na korzystanie z tych praw w praktyce. (J.Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa NTA, Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1933, Nr 6, s.191).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Skarżąca zarzuciła naruszenie unormowań zawartych w art. 2 Konstytucji RP oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Kwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja o opróżnieniu lokalu wydana została na podstawie art. 95 ust. 3 pkt.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji(Dz. Nr 287, poz. 1687 z 2011r. ze zm.), w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust.1 wydaje się także w wypadku jego zajmowania bez tytułu prawnego przez policjanta, członków jego rodziny albo inne osoby.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie obowiązująca w chwili rozwiązania jej małżeństwa przez rozwód norma, zawarta w § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2005.105.884 ze zm.) uprawniała ją do pozostawania w lokalu do czasu uzyskania lub nabycia przez nią innego lokalu mieszkalnego lub domu.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że regulacja ta nie oznaczała w żadnym razie prawa do lokalu mieszkalnego, a jedynie uprawnienie do czasowego zamieszkiwania w nim.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że od samego początku uprawnienie skarżącej kasacyjnie do zamieszkiwania w spornym lokalu wynikało ze stosunku rodzinnego jaki łączył ją z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu w chwili przydziału tj. będącym wówczas jej mężem funkcjonariuszem policji. Identyczne uprawnienie posiadał ich wspólny syn(por. wyrok NSA z dnia 9 wrzesnia 2008r. wydany w sprawie I OSK 1479/07). W myśl przepisu art. 95 ust. 2 pkt. 8 cyt. ustawy o policji w wypadku zrzeczenia się przez policjanta uprawnień do zajmowanego lokalu wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 4 decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego norma powyższa oznacza zatem, że lokal muszą opuścić także te osoby, które posiadają pochodne uprawnienie do zajmowania mieszkania, w tym członkowie rodziny policjanta, czy też pozostała w nim po rozwodzie na mocy § 9 cyt. rozporządzenia była współmałżonka. Regulacje zawarte w ustawie o policjantach dotyczące mieszkań funkcjonariuszy mają odpowiednie zastosowanie do lokali mieszkalnych funkcjonariuszy uprawnionych do policyjnej emerytury lub renty poprzez art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin(Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 z późniejszymi zmianami).
Tym samym wobec braku legitymacji B. S. oraz R. S. do dalszego pozostawania w lokalu decyzja o opróżnieniu przez nich mieszkania pozostawała w zgodzie z zastosowanymi przez organ normami ustawy o policji.
W okolicznościach niniejszej sprawy regulacje zawarte w podniesionych w skardze kasacyjnej normach rozporządzenia nie mogły podważyć zatem zasadności przyjęcia braku prawa do dalszego zajmowania lokalu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.