Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1029/12 wydanym w postępowaniu uproszczonym w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P. S. stypendium za osiągnięcia w nauce.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 29 września 2011 r. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie wystąpiła do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznanie P. S. stypendium ministra za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2011/2012.
Decyzją z [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, odmówił przyznania P. S. studentowi IV roku studiów jednolitych magisterskich Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie, stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2011/2012.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący ukończył już jeden kierunek studiów, uzyskując tytuł magistra, stosownie zaś do treści art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendium Ministra za osiągnięcia w nauce nie przysługuje studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, chyba że kontynuuje studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat.
P. S. pismem z 18 stycznia 2012 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 127 § 3 w związku z art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2011 r.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność powyższej decyzji wskazał, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony w terminie ustawowym. Obowiązek w tym zakresie wynika z regulacji art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem pozwalającym zatem na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w I instancji, jest skuteczne wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze do tego organu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem zachowanie ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania. Uchybienie temu ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację, w postępowaniu odwoławczym, decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości.
Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2011 r., zawierająca pouczenie o terminie i sposobie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została doręczona skarżącemu 3 stycznia 2012 r. Pismo skarżącego, w którym wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zostało złożone 18 stycznia 2012 r., podczas gdy czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 17 stycznia 2012r. W swym wniosku skarżący nie zawarł wniosku o przywrócenie terminu.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po terminie, a to oznacza, że wniosek ten nie mógł wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. W tej sytuacji, doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia.
Obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności, zbadanie zachowania terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 134 k.p.a.), czego organ nie uczynił, natomiast przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu. Stąd też w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 119 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznana sprawy w trybie uproszczonym - przy braku wniosku stron w tym zakresie (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.) oraz do pozbawienia stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym naruszenia konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz do jawnego rozpoznania sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji gdy dostrzeżona przez Sąd z urzędu wadliwość decyzji administracyjnej nie była między stronami sporna, zaś jej ocena i zakwalifikowanie jako rażącego naruszenia prawa wymagało uprzedniego poczynienia przez Sąd stosownych ustaleń z udziałem stron i przeprowadzenia postępowania dowodowego, co nie było możliwe z powodu wydania orzeczenia na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzania rozprawy;
- - art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w zaskarżonym orzeczeniu;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd z urzędu, iż obie wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotknięte są kwalifikowaną wadą procesową z powodu skierowania ich do osoby niebędącej stroną w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż skoro istnieją uzasadnione wątpliwości co do terminu doręczenia przesyłki skarżącemu, które nie były w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, Sąd nie mógł przyjąć, że termin uwidoczniony na sporządzonym z uchybieniem formy zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest zgodny z rzeczywistością i bezkrytycznie przyjąć go za miarodajny (tym bardziej, że skarżący wskazuje jako datę doręczenia 4 stycznia 2012 r.). Skarżący nie miał bowiem możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się do tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.
W ocenie skarżącego merytoryczne załatwienie sprawy w wyniku rozpatrzenia rzekomo spóźnionego wniosku skarżącego nie naruszyło niczyich praw (nie było w postępowaniu stron o sprzecznych interesach) oraz interesu publicznego. Uchybiony mógł zostać jedynie termin procesowy, a nie termin prawa materialnego, który jest nieprzywracalny.
Tym samym zdaniem skarżącego nie było podstaw do zastosowania trybu uproszczonego przy rozpoznaniu sprawy i wyjścia przez Sąd poza granice skargi - w szczególności przed wypowiedzeniem się stron w kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która w toku postępowania administracyjnego nie była sporna.
Zdaniem skarżącego, wydanie orzeczenia przez WSA na posiedzeniu niejawnym pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym pozbawiło go konstytucyjnie gwarantowanego prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji). Żadnej z obowiązujących aktualnie w Polsce procedur sądowych nie ukształtowano w ten sposób, by pozbawić stronę czynnego udziału w postępowaniu i rozprawie.
Nadto skarżący wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie zaistniała przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji, dlatego też niedopuszczalne było wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując w granicach sprawy kontroli decyzji dotyczących odmowy przyznania skarżącemu stypendium ministra nie dostrzegł, że obie decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (z dnia [...] grudnia 2011 r. i z dnia [...] marca 2012 r.) dotknięte są kwalifikowaną wadą, skutkującą ich nieważnością, bowiem zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Obie decyzje wydane w sprawie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie, a oznaczonej w decyzjach jako "Przewodniczący Rady Wydziału [...] Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie". Przewodniczący rady wydziału, którym jest z urzędu dziekan wydziału (art. 67 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 6 P.s.w.), nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym przyznania studentowi tegoż wydziału stypendium ministra. Tymczasem w obu decyzjach w tzw. rozdzielniku konsekwentnie osoba ta została wymieniona jako strona - na równi ze skarżącym.
Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) stanowi wadliwość decyzji administracyjnej polegającą na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle przepisów prawa materialnego nie ma interesu prawnego w danej sprawie administracyjnej. Jest to wada kwalifikowana, skutkująca koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Przesłanki tej w ogóle nie zbadał WSA w Warszawie, wydając skarżony wyrok mimo, że była ona sygnalizowana w skardze. Ponieważ wadą tą dotknięte są obie decyzje Ministra, wobec tego w ocenie skarżącego WSA winien w swoim orzeczeniu uwzględnić tę okoliczność i orzec o stwierdzeniu nieważności obu decyzji, jako skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wśród przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej jako podstawy kasacyjne brak jest takich, których uwzględnienie mogłoby doprowadzić do podważenia dokonanych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych. Ustalenia te, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżonym wyrokiem sprowadzają się do określenia daty doręczenia skarżącemu pierwszej decyzji Ministra i daty złożenia za pośrednictwem poczty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Próbę polemiki z takim ustaleniem sądu można odnaleźć jedynie w twierdzeniu skarżącego zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż dowód doręczenia skarżącemu decyzji z uwagi na to, że nie przybrał wymaganej przepisami formy, nie mógł być uznany za prawidłowy. Zarzut ten nie znalazł jednak żadnego odzwierciedlenia w postaci powołania konkretnego przepisu, jaki miałby naruszyć sąd, przypisując wagę prawną dowodowi doręczenia znajdującemu się w aktach administracyjnych.
Na marginesie więc tylko należy zwrócić skarżącemu uwagę na to, że brak jest przepisu prawa, który przypisywałby znaczenie decydujące o ważności dowodu doręczenia typowi formularza, na którym sporządzany jest dokument doręczenia. Art. 46§1 k.p.a. stanowi, że odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Zatem to sam podpis odbierającego i określona w dowodzie doręczenia data tworzą domniemanie skutecznego doręczenia pisma w określonej dacie, bez względu na rodzaj formularza, na którym podpis i data zostały umieszczone.
W rezultacie, podstawą dla kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej jest ustalenie przez sąd I instancji, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez skarżącego piętnastego dnia po doręczeniu mu pierwszej decyzji Ministra.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, polegający na twierdzeniu, że rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy (organ uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127§3 k.p.a.) pomimo wniesienia po ustawowym terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Współczesne orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna w podobnych sprawach nie pozostawiają wątpliwości co do skutków rozpoznania odwołania wniesionego po terminie – uznając, że decyzja wydana w takiej sytuacji dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 str. 584). Nie ma też żadnych podstaw, by sięgać w tej sytuacji do orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, powstałego przed II wojną światową na tle zupełnie innego stanu prawnego i w odmiennych realiach społeczno- ekonomicznych. Merytoryczne rozpatrzenie sprawy w skutek środka odwoławczego wniesionego po terminie godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych decyzji administracyjnych wyniesioną z mocy art. 16§1 k.p.a. do rangi zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Aktualny stan prawny nie pozwala także na przyjęcie konstrukcji domniemanego przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sytuacji rozpoznania go po terminie, skoro art. 58§1 k.p.a. uzależnia możliwość przywrócenia terminu od spełniającej określone wymogi prośby zainteresowanego.
Skoro słuszna była dokonana przez sąd I instancji ocena, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a tym samym dotknięta jest wadą nieważności, to zgodnie z art. 134§2 p.p.s.a. Sąd ten nie był ograniczony zakazem orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Nie opierał się zatem na usprawiedliwionych podstawach także i zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 134§2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.
Trudno wyjaśnić w czym dopatruje się skarżący przejawu naruszenia przez sąd I instancji prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego gwarantowanego przez art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, skoro od wyroku wydanego w postępowaniu uproszczonym przysługuje możliwość wniesienia środka odwoławczego (skargi kasacyjnej) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego to prawa zresztą skarżący w niniejszej sprawie skorzystał. Natomiast co do zarzutu naruszenia prawa do jawnego rozpoznania sprawy przez sąd zapewnionego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji, to należy stanąć na stanowisku, że czyni wymogowi temu zadość rozpoznanie sprawy na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie narusza zatem powołanych przepisów Konstytucji model postępowania uproszczonego, w której wyrok w pierwszej instancji sąd administracyjny wydaje w ściśle określonych sytuacjach na posiedzeniu niejawnym, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę w postępowaniu kasacyjnym orzeka zawsze na rozprawie.
Określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie ma natomiast znaczenie odmienne niż przypisywane jej przez skarżącego. Mianowicie sam fakt umieszczenia w "rozdzielniku" decyzji podmiotu, któremu nie można przypisać statusu strony nie przesądza bynajmniej o nieważności decyzji. Sankcją nieważności byłaby dotknięta decyzja, z której wynikałoby, że nakłada obowiązki lub przyznaje prawa osobie nie będącej stroną. Decyzja zaskarżona do sądu I instancji niewątpliwie rozstrzygała wyłącznie kwestię prawa skarżącego do stypendium. Zatem, będąc skierowaną w istocie do skarżącego, nie była dotknięta nieważnością z powodu określonego w art. 156§1 pkt 4 k.p.a. pomimo tego, że doręczono ją także podmiotowi nie będącemu stroną postępowania.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.