Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2825/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1951/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

W jego uzasadnieniu, przedstawiając stan sprawy, Sąd podał, że Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją, zapadłą w wyniku odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec km 0+000,0 - Krzyżowa km 48+207,17, prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obrębie G. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz w obrębie W., oznaczonej jako działka nr [...], i ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie - uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], Wojewoda J. ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Zgorzelec km 0+000.00 - Krzyżowa km 48+207,17, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. zmienił ją w części.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda D. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec-Krzyżowa, prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, której właścicielem jest R. W., a na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu 1 grudnia 2006 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 586.660 zł. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 787/08, uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną R. W., wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 647/09, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 453/10, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2007 r.

Następnie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady A-4 Zgorzelec - Krzyżowa na odcinku Zgorzelec - węzeł Bolesławiec od km 0+000,00 do km 44+900,00, nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; inwestycja ta miała być realizowana między innymi na działkach nr [...] oraz na działce nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie tej części autostrady, z wyłączeniem obiektów inżynierskich (wiaduktów).

Organ pierwszej instancji, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, iż uregulowana w nim przesłanka umorzenia postępowania może powstać także w czasie trwania postępowania. Zatem w jego ocenie skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany w trakcie trwania tego postępowania wywłaszczeniowego, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Odwołanie od decyzji tej wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, kwestionując zasadność umorzenia postępowania w sprawie podnosząc, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję uniemożliwił uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji uchylającej powyższą decyzję Minister Infrastruktury stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Ministra nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji, który wskazał, że skoro w świetle art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji owemu celowi służącej skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia (brak jest cechy "niezbędności" wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego).

Powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III CZP 27/02, odmienne od linii orzeczniczej sądów administracyjnych, Dalej wskazał, że niniejsze postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), która w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się m. in. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Dlatego nie tylko budowa drogi, ale też jej utrzymanie jest takim celem. Utrzymanie to m.in. dbałość o zapewnienie integralności i stałości lokalizacji inwestycji tej infrastruktury, w tym działania zmierzające do zachowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której je posadowiono.

Organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji, udzielić podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Wojewoda D. decyzjami z dnia [...] października 2006 r. orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz nadał tym decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Budownictwa decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r. zmienił ww. decyzje Wojewody D. z dnia [...] października 2006 r.; na decyzje te R. W. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokami z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 511/07 i z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 537/07 – skargi te oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1782/07 i I OSK 1902/07 oddalił skargi kasacyjne R. W. od ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie Minister Infrastruktury podkreślił, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było m. in. przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, co też znalazło odzwierciedlenie w instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Uprawnienie to daje bowiem inwestorowi możliwość natychmiastowego wejścia na grunt, co do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe, stanowi też podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Przeto inwestycja może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem.

Skargę na powyżej opisaną decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa, ponieważ oparta została na błędnej wykładni art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Za nieprawidłowe uznał stanowisko Ministra Infrastruktury polegające na przyjęciu, iż można dokonać wywłaszczenia nieruchomości po wybudowaniu drogi, gdyż utrzymanie tej drogi może być samoistnym celem tego wywłaszczenia. Stwierdził, że celem publicznym w rozumieniu tego przepisu może być wyłącznie przedsięwzięcie łączne, polegające na wybudowaniu drogi i późniejszym jej utrzymaniu w przejezdności.

Skarżący wskazał również, że wejście w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w żaden sposób nie zmieniło dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Powołując się nań skarżący wywiódł, że dalsze prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w celu nabycia przedmiotowych nieruchomości z przeznaczeniem na budowę i utrzymanie fragmentu autostrady A-4, jest niemożliwe, gdyż obiekt budowlany w postaci autostrady A-4 został już na tej nieruchomości wybudowany. Zdaniem skarżącego, wybudowanie drogi, która ma mieć charakter drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej, nie oznacza, że w obowiązującym porządku prawnym niemożliwe jest nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i oddanie do użytku publicznego wybudowanej już drogi. Istnieje wszak możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nazwanym "Dodatkowe uzasadnienie skargi" skarżący zarzucił, że oferty GDDKiA kupna działek z dnia 12 listopada 2003 r., jak również pisma Wojewody D. z dnia z dnia [...] października 2004 r., nie zostały nigdy mu doręczone, a jedną z przyczyn mógł być fakt, że od dnia 27 maja 2002 r. do dnia 17 grudnia 2004 r. był on tymczasowo aresztowany. Podniósł również, że brak jest dowodów doręczenia mu pism z dnia 8 października 2004 r., jak również jego oświadczenia, że pisma te kiedykolwiek otrzymał, co oznacza, iż Wojewoda D. nie miał prawa wszcząć postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym obecnie wyrokiem oddalił skargę jako niezasadną. W jego ocenie organ odwoławczy trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż słusznie dostrzegł, że w sprawie niniejszej bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec - Krzyżowa, a to działek nr [...]. Wszczęcie w 2005 r. postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości umożliwiło Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami oddalił skargi R. W. na decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości – p. wyroki z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 511/07, i z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 537/07, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1782/07 i I OSK 1902/07 oddalające skargi kasacyjne).

Udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości umożliwiło zrealizowanie inwestycji, jaką było wybudowanie autostrady przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, po czym Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielił pozwolenia na jej użytkowanie. Sąd meriti podkreślił, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości ani nie został cofnięty, ani postępowanie wywłaszczeniowe w tym zakresie nie zostało zakończone. Jeśli więc prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie zostało nabyte od właściciela w drodze umowy cywilnoprawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła skarżącego prawa własności nieruchomości – to zdaniem Sądu - nie można uznać toczącego się i niezakończonego postępowania o wywłaszczenie spornych nieruchomości za bezprzedmiotowe.

Dalej Sąd ten zważył, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest warunkiem udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a w konsekwencji budowy autostrady. Skoro zaś postępowanie wywłaszczeniowe polega na odebraniu przez państwo w drodze decyzji administracyjnej i za odszkodowaniem prawa własności należącego do podmiotów różnych od państwa, to dopóki nie zostanie wydana decyzja wywłaszczeniowa i nie stanie się ona ostateczna czy prawomocna, nie można mówić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, nawet jeśli droga została już wybudowana i udzielono pozwolenia na jej użytkowanie.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury oparte na utrwalonych poglądach doktryny i orzecznictwa sądów, z których wynika, że umorzenie postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, a art. 105 k.p.a. odnosi się do bezprzedmiotowości postępowania, czyli do braku przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi tak rozumiana bezprzedmiotowość postępowania. Znane są strony niniejszego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 lipca 2005 r. oraz z dnia 12 sierpnia 2005 r., a postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 30 września 2005 r. oraz w dniu 9 listopada 2005 r. i trwa. Jak wynika z akt sprawy decyzje zezwalające Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości zostały utrzymane w mocy i pozostają nadal w obiegu prawnym, ponieważ skargi R. W. na przedmiotowe decyzje zostały oddalone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych.

Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która weszła w życie z dniem 25 maja 2003 r., dotyczące określenia zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości i wydania pozwolenia na budowę przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego. Poza tym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu. Dlatego uregulowanie własności nieruchomości drogowej jest bezwzględnie potrzebne dla usunięcia kolizji uprawnień właścicielskich dotychczasowego właściciela i nowego zarządcy drogi.

Dalej Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, który uznał, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, jakie inwestycje są celami publicznymi. Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy, celem publicznym będzie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, a zatem nie tylko budowa drogi jest celem publicznym, ale również jej utrzymywanie wraz z wykonywaniem innych robót i napraw, czyli czynności zmierzające do zachowania wybudowanych obiektów (urządzeń) w stanie pełnej sprawności technicznej. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia (tak też T. Grossmann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r. I OSK 1216/04, publ.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(II)2007). W ocenie Sądu skoro prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie zostało nabyte ani w drodze umowy cywilno-prawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła skarżącego prawa własności nieruchomości - nie można uznać toczącego się i niezakończonego postępowania wszczętego wnioskiem o wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za bezprzedmiotowe. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z ratio legis ustawy z 10 kwietnia 2003 r., ale również z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd przyznał rację Ministrowi Infrastruktury, który podkreślił, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było m. in. przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, co też znalazło odzwierciedlenie w instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia, a w zasadzie przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego.

Uprawnienie to daje inwestorowi możliwość wejścia na grunt, co do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe, stanowi też podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tak przyjętej konstrukcji jednoznacznie wynika, że inwestycja może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem, a skoro postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem długotrwałym, istnieje możliwość, iż może ono nie zostać zakończone przed zrealizowaniem inwestycji drogowej. Samo jej wykonanie – zrealizowanie inwestycji celu publicznego - nie oznacza bezprzedmiotowości wszczętego i niezakończonego postępowania wywłaszczeniowego, bowiem cel wywłaszczenia, jakim było odjęcie prawa własności osobie fizycznej na rzecz Skarbu Państwa dla inwestycji celu publicznego (budowa drogi) - nie został w całości osiągnięty. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł Sąd jak w sentencji tego wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy nakazał uwzględnić powyższe rozważania i wszelkie wydane w sprawie wyroki sądów.

Wyrok ten zaskarżył R. W., który w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez akceptację Sądu postępowania organu II instancji, który nie zastosował art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż cel publiczny został zrealizowany;
2. 2) art. 151 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 453/10;
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd nie dostrzegł, iż organy administracji obu instancji w ponownym postępowaniu administracyjnym zasadnicze fakty ustaliły z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mimo, iż wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 453/10, zobowiązane zostały do ich udowodnienia;
4. - organy administracji I i II instancji nieprawidłowo wypełniły dyspozycje zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 453/10, gdyż w toku ponownego postępowania administracyjnego błędnie przyjęły, że skarżącemu R. W. skutecznie doręczono przesyłkę rejestrowaną zawierającą dwa pisma Wojewody D. z dnia [...] października 2004 r. (wzywające do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości składającej się z działki nr [...] w W. oraz działek nr [...] w G., na rzecz Skarbu Państwa),
5. - organy administracji I i II instancji w ogóle nie wypełniły dyspozycji zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 453/10, gdyż w toku ponownego postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnego dowodu, iż skarżącemu R. W. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skutecznie doręczył oferty nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej działki nr [...] w Wykrotach oraz nr [...] w G. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w ocenie skarżącego wadliwość zaskarżonego orzeczenia polega na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji postępowania Ministra Infrastruktury, który orzekając jako organ odwoławczy nie zastosował art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż cel publiczny został w całości zrealizowany. Skarżący przytoczył brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wówczas organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że na działkach oznaczonych geodezyjnie numerem [...] obręb W. oraz numerami [...] obręb G. zrealizowano cel publiczny w postaci wybudowania i użytkowania fragmentu autostrady A-4.

Dowodem na zrealizowanie celu publicznego są dwie decyzje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r.: Nr [...] i Nr [...], na mocy których udzielono pozwolenia na użytkowanie autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa od km 17+900,18 do km 51+400 (w tym na działce nr [...], obręb W. oraz na działkach [...], obręb G., gmina N.). A zatem w jego ocenie, definitywne zakończenie budowy autostrady A-4, a następnie jej nieprzerwane użytkowanie przez prawie 3 lata oznacza, że cel publiczny został w całości zrealizowany.

W ocenie skarżącego art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest przepisem wyjątkowo przejrzystym i nie nasuwa żadnych wątpliwości, w jakich okolicznościach można dokonać wywłaszczenia nieruchomości. Mianowicie tylko wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Wspomniany przepis oznacza wprost, iż wykluczone jest wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy cel na jaki nieruchomość miałaby zostać wywłaszczona jest już w całości osiągnięty. Zdaniem skarżącego zupełnie nietrafne jest stanowisko Sądu meriti przedstawione w skarżonym wyroku, wedle którego kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego jest niezbędne dla "zagwarantowania stałości lokalizacji "oraz dla utrzymywania drogi w stanie umożliwiającym jej użytkowanie, czyli utrzymania obiektów i urządzeń w stanie pełnej sprawności technicznej.

Na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 988/09, oraz z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 232/07. Uzasadniając kolejny zarzut skarżący podniósł, że błąd Sądu I instancji polega na niedostrzeżeniu i niedokonaniu oceny, iż Wojewoda D. oraz Minister Infrastruktury w ponownym postępowaniu administracyjnym nie udowodnili, iż: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doręczył skarżącemu R. W. oferty nabycia nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb W. oraz działki [...] obręb G. - Załączniki do skargi kasacyjnej nr 3 i 4 - oraz, że Wojewoda D. wyznaczył skarżącemu R. W. 30 dniowy termin do zbycia tych działek - Załączniki do skargi kasacyjnej nr 1 i 2. Skarżący podkreślił, że oba organy administracji zostały do dokonania tych czynności zobligowane wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 453/10.

Ponadto zdaniem skarżącego Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny postępowania organów administracji I i II instancji, które wadliwie przyjęły, że R. W. skutecznie doręczono przesyłkę rejestrowaną zawierającą dwa pisma Wojewody D. z dnia [...] października 2004 r. (wzywające do zawarcia umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości stanowiących działki nr [...] w W. oraz nr [...] w G., na rzecz Skarbu Państwa) i że nastąpiło to w dniu 28 października 2004 r. Skarżący podniósł, iż dwa pisma Wojewody D. z dnia 8 października 2004 r. nie zostały mu doręczone, a jedną z przeszkód mógł być fakt, że od 27 maja 2002 r. do 17 grudnia 2004 r. był on tymczasowo aresztowany. Pocztowe potwierdzenie odbioru pism Wojewody D. z dnia 8 października 2004 r. (Załącznik nr 5 do skargi kasacyjnej), nie może stanowić dowodu skutecznego jego doręczenia w dniu 28 października 2004 r., gdyż osoba odbierająca przesyłkę rejestrowaną złożyła na tym dokumencie podpis nieczytelny.

Autor skargi kasacyjnej przytoczył treść § 35 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), który stanowi, że przesyłki rejestrowane i przekazy pocztowe "doręcza się zgodnie z art. 26 ustawy za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru." W jego ocenie w każdym przypadku odbiorca przesyłki (adresat lub osoba upoważniona) powinien własnym - czytelnym podpisem potwierdzić fakt doręczenia mu przesyłki.

Skarżący przywołał też tezę zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 16/08, w zakresie obowiązku udokumentowania prawidłowego doręczenia decyzji, który ciąży na organie administracyjnym, skoro organ ten wyciąga z tego faktu negatywne dla strony konsekwencje. Powyższe oznacza, iż Wojewoda D. nie miał podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Kolejny błąd Sądu I instancji miał polegać na niedostrzeżeniu i niedokonaniu przez Sąd Wojewódzki oceny, iż Wojewoda D. oraz Minister Infrastruktury po ponownym rozpoznaniu sprawy w żaden sposób nie udowodnili, że skarżącemu R. W. doręczono dwie oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad: oferta nabycia działki [...] obręb W. - pismo z dnia [...] listopada 2003 r. [...] - Załącznik nr 3 do skargi kasacyjnej i oferta nabycia działek nr [...] obręb G. pismo z dnia [...] listopada 2003 r., [...] - Załącznik nr 4 do skargi kasacyjnej.

Tymczasem prawidłowe ustalenie daty doręczenia skarżącemu przedmiotowych ofert GDDKiA było wskazaniem zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Wa 453/10. Jednak mimo, iż oba organy administracji w toku ponownego postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego fakt doręczenia R. W. ofert GDDKiA nabycia owych działek, to uznały tę okoliczność za udowodnioną i okoliczność ta została w całości zaaprobowana w skarżonym wyroku. Dlatego w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd meriti dopuścił się również naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wskazane uchybienia procesowe jego zdaniem miały wpływ na wynik sprawy, gdyż w przeciwnym wypadku Sąd uwzględniłby skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej motywach w całej rozciągłości podzielił argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jak również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sprawie zawisłej i rozpoznanej pod sygn. akt I SA/Wa 1129/11. W ocenie organu nie tylko budowa drogi publicznej jest realizacją celu publicznego, ale również utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych "obiektów liniowych" (np. pasy drogowe autostrady), sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza, że ów cel został już w pełni zrealizowany.

Odtąd jego realizacja wyrażać się bowiem będzie w dalszym utrzymywaniu infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej eksploatacji. Temu celowi zaś służyć mają działania zmierzające do zachowania infrastruktury w stanie należytym i niezmienionym, tak co do jej technicznej sprawności, jak i przestrzennego usytuowania. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości. To z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia. Technicznej sprawności wybudowanego odcinka autostrady, czy też pasa drogowego, czy też powstałej infrastruktury, nie zapewni właściciel nieruchomości, który będzie nim przez cały okres uruchomionej ewentualnie ponownie innej procedury, tym razem cywilnej, celem doprowadzenia do uregulowania stanu prawnego nieruchomości i ustalenia odszkodowania. A zatem nielogicznym w tej sytuacji byłoby, aby inwestor po ukończeniu budowy autostrady, jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego, rezygnował z drogi administracyjnej i dochodził swych praw w postępowaniu cywilnym. W tym przypadku przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wydane w celu przyspieszenia realizacji inwestycji, nie byłyby wykorzystane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku takiego postępowania.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów procesowych. Zarzuty zaprezentowane w jej ramach są jednak chybione. W przekonaniu Sądu Kasacyjnego zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest kwestia poprawności zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., zwłaszcza gdy jako pierwszy wskazano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd meriti odmowy zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. Nie wdając się w rozważania dotyczące charakteru zarzutu uchybienia temu przepisowi, a więc tego czy winien on mieścić się w podstawie naruszenia przepisów procesowych czy materialnoprawnych, trzeba stwierdzić, że wyeksponowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. przez autora skargi kasacyjnej było trafne, gdyż Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą na tej postawie postępowanie administracyjne, nie podzielając poglądu tego organu, z czym zgodził się Sąd I instancji.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Stanowi on, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która winna być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura).

Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną – p. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119).

W niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują. Godzi się bowiem zważyć, że sprawa administracyjna z udziałem dotychczasowego właściciela, inwestora i organu nadal jest "otwarta", bo postępowanie administracyjne nią objęte się toczy i wymaga załatwienia. Przeto skoro sprawa ta została wszczęta i nie jest dotąd zakończona, a nie cofnięto wniosku ją inicjującego, to wymaga rozpatrzenia. Celem postępowania administracyjnego jest wszak załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, bo temu służyć winna działalność orzecznicza organów administracji publicznej, zmierzając do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (tak Janusz Borkowski w: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 521). Tym bardziej, gdy zważyć na cel wywłaszczenia, jakim jest nie tylko przejęcie własności działki zajętej pod drogę, ale też wypłacenie słusznego odszkodowania.

W tym aspekcie trzeba mieć na uwadze, że jakkolwiek wywłaszczenie nie służy uregulowaniu spraw własnościowych, to jednak w stanie faktycznym i prawnym sprawy tytuł prawny do spornej drogi musi być zmieniony. Istotna z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia jest nie tylko strona przedmiotowa (przejęcie nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny). Ale ważna jest też strona podmiotowa (przejście prawa własności i zapłata odszkodowania). Umorzenie postępowania niweczyłoby te intencje, bo zamykałoby drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. W orzecznictwie pojawiła się konstatacja, z którą należy się zgodzić, że postępowanie wywłaszczeniowe jest bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy dotyczy nieruchomości, której własność, a nie władanie, skutecznie przeniesiono na Skarb Państwa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151). Przedmiotem sprawy jest kwestia wywłaszczenia i odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną, przy czym prowadzona jest ona na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i to w brzmieniu pierwotnym, gdyż następne kluczowe jej nowelizacje (p. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) co do zasady nakazywały stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przepisy dotychczasowe.

Zatem nie mają w sprawie zastosowania obecne przepisy tej ustawy, w tym art. 12 ust. 4, wedle którego nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przeto na dzień orzekania w sprawie prawo własności gruntu, na którym wybudowano autostradę A-4 na spornych działkach skarżącego, jemu nadal przysługuje. Prowadzi to do konkluzji o wybudowaniu drogi publicznej na gruncie tzw. prywatnym (osoby fizycznej), co jest sprzeczne z brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, publ.

LEX nr 1043965, oraz postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, publ. OSNC z 2011 r. nr 2, poz. 17, w którym m.in. stwierdzono nadto, że posiadanie samoistne takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez zasiedzenie). Jest to drugi aspekt niniejszej sprawy przemawiający za jej kontynuowaniem, bo taka sytuacja istnieć nie może. Analizując całokształt okoliczności sprawy niepodobna też pominąć specyfiki i celów cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., którymi m.in. są szybkie i sprawne doprowadzenie do wybudowania sieci dróg w Polsce, m.in. poprzez wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwoliłyby na uproszczenie i przyspieszenie procedur, bo szczególnie w przypadku budowy autostrad dotychczasowa procedura była zbyt czasochłonna (p. uzasadnienie projektu ustawy). Przy czym jej regulacje są na tyle specjalne, że nie sposób odnosić do objętej nią materii ogólnych reguł.

Przede wszystkim przewiduje ona skrócone i nietypowe etapy postępowania, odbiegające od tradycyjnych (np. art. 16 ust. 1, wedle którego zezwolenie na zajęcie nieruchomości może nastąpić po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego). Obecnie zostały one jeszcze bardziej uproszczone i doprecyzowane w sposób usuwający poprzednie wątpliwości i zastrzeżenia praktyki, jak np. likwidacja rozdziału drugiego "Lokalizacja dróg", jednoznaczne uregulowanie kwestii odszkodowania, przy odejściu od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym precyzyjne określenie terminu jego ustalenia, czy przejście prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową z mocy prawa (p. uzasadnienie projektu ustawy nowelizacyjnej z 2008 r.).

Przeto z wyłożonych tu powodów obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu o konieczności umorzenia postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na gruncie przywołanej ustawy w razie zrealizowania celu wywłaszczenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt I OSK 232/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zapadły zresztą w sprawie z udziałem skarżącego w niniejszej sprawie). Dość w tym miejscu stwierdzić, że stan faktyczny i prawny w tamtej sprawie nieco odbiegał od stanu sprawy niniejszej, bo tam pierwsza decyzja wywłaszczeniowa zapadła w roku 1998 r. (tu w 2007 r.), inwestycje na przedmiotowych działkach wykonano odpowiednio w latach 1999 i 2009, tam stanowiły one przedmiot użytkowania wieczystego, tu własności, wreszcie inne było brzmienie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto inny był stan inwestycji. Godzi się również zwrócić uwagę, że judykatura i doktryna formułując ten utrwalony pogląd, nie czyniły tego na kanwie inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r., a w innym stanie prawnym oraz faktycznym (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02 (LEX nr 149525), z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 988/09, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 517/07, Krakowie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 163/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Gerard Bieniek w: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra, 1998 r., str. 90 T. II).

Przeciwnie wypowiadają się niektórzy przedstawiciele doktryny, dowodząc braku ratio dla tezy o niedopuszczalności wywłaszczenia ex post w pewnych sytuacjach (np. utraty tytułu prawnego do nieruchomości przez inwestora), jak też braku wyraźnego zakazu ku temu w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dostrzegając wśród celów publicznych sprecyzowanych w art. 6 pkt 1 tej ustawy utrzymywanie określonych obiektów, a nie tylko ich budowę, konkludując że wówczas sam fakt zakończenia budowy nie oznacza "skonsumowania" celu odjęcia własności (tak Tomasz Grossmann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1216/04 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 2, str. 133 i nast.). Podobnie Ewa Bończak-Kucharczyk, która twierdzi, że każdy z celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić samodzielny cel wywłaszczenia, co uprawnia do jego dokonania względem nieruchomości zajętej uprzednio pod zrealizowaną drogę publiczną bez przejęcia prawa własności (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela te zapatrywania.

Jednakowoż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do jednoznacznego ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Trzeba wszak mieć na uwadze, że jest nim budowa drogi, a więc inwestycji liniowej, która jest inwestycją specyficzną, bo jest prowadzona na znacznym obszarze i składa się z wielu elementów o różnym charakterze. Ujmując ją kompleksowo wypada stwierdzić w uproszczeniu, że oddanie do użytku jej części nie zawsze oznacza zrealizowanie całości inwestycji. W tej materii należy dostrzec, że oddanie do użytku części autostrady istotnej z punktu widzenia obecnej sprawy, nastąpiło bez drogowych obiektów inżynierskich (wiaduktów). Tymczasem po myśli art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych są integralną częścią drogi. Toteż nie do końca jest trafny pogląd o jej całościowym zrealizowaniu, stąd w sprawie wątpliwe są obawy o wywłaszczenie ex post. Poza tym nie można pominąć tej okoliczności, że w toku jej eksploatacji istnieć będzie konieczność utrzymywania drogi zarówno w sensie jej elementów, jak też stanu nadającego się do jej używania zgodnie z przeznaczeniem.

Jak trafnie zauważono, przepis art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje m.in. jako cel publiczny utrzymywanie dróg. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymywanie dróg publicznych jest samodzielnym celem wywłaszczenia. Nowelizacja tego przepisu obowiązująca od 22 października 2007 r. (p. art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) wprowadziła wyodrębnienie obu celów. Co prawda utrzymanie drogi nie zostało podane jako cel wywłaszczenia spornych w niniejszej sprawie działek, nadto może budzić wątpliwości czy dokonanie wywłaszczenia w tym celu mogłoby nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wszak niepodobna przejść nad tą konkluzją do porządku, skoro nawet w razie zrealizowania celu w postaci budowy drogi (w toku postępowania wywłaszczeniowego - na gruncie niewywłaszczonym), możliwe jest wywłaszczenie w celu jej utrzymania.

Wreszcie należy sprzeciwić się przerzucaniu na strony ciężaru dochodzenia uprawnień służących z mocy prawa im, jako właścicielom nieruchomości na drodze sądowej, jak to podnoszono w przywołanych orzeczeniach i publikacjach.

Dlatego wypada sformułować konkluzję potwierdzającą tezę o braku naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., wedle której oddanie do użytkowania części drogi publicznej wybudowanej na nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), nie stanowi realizacji celu wywłaszczeniowego uzasadniającego umorzenie postępowania wywłaszczeniowego z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie daje bowiem gwarancji osiągnięcia celu w postaci przejścia prawa własności i wypłaty słusznego odszkodowania. Pogląd ten wzmacnia brzmienie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. (...).

Został on wprowadzony ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) i obowiązuje od dnia 27 listopada 2010 r., wszak nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III tej ustawy, bo do nich stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 noweli). Nadto w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. może mieć zastosowanie tylko w wypadkach w niej wskazanych. Niemniej jednak trzeba odnotować, że w projekcie ustawy zmieniającej wskazano na potrzebę uregulowania stanów prawno-rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania.

Z tych przyczyn omawiane zarzuty okazały się nietrafne.

Niezasadne są również dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące kwestii niewykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 453/10. Oto bowiem kontrolowane przez Sąd meriti decyzje zapadły w innym stanie faktycznym, który nie był przedmiotem wskazań wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a. W materii bezprzedmiotowości postępowania Sąd ten się nie wypowiadał, tym bardziej że kwestia oddania drogi do użytkowania nie była podnoszona. Przede wszystkim decyzje te obrały inny kierunek załatwienia sprawy, uwzględniły inne okoliczności.

Wobec tego wskazania poczynienia ustaleń dotyczących doręczenia skarżącemu oferty i terminu zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jak też naprawienia uchybień związanych z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, w tych okolicznościach nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Ta bowiem została zakończona w inny sposób niż przez wydanie decyzji merytorycznej, dla legalności której te kwestie miały być istotne. Nota bene organ I instancji poczynił pozytywne ustalenia w zakresie doręczeń wspomnianych pism skarżącemu, których ani organ odwoławczy ani Sąd Wojewódzki, nie zakwestionowały.

W konsekwencji czego niepodobna dopatrzyć się naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów judykatury i doktryny wskazania co do dalszego postępowania nie wiążą wówczas, gdy dochodzi do zmiany stanu faktycznego lub prawnego (p. przykładowo przywołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r.). Nie musiał więc Sąd meriti kontrolować zaskarżonej decyzji w tym aspekcie, gdyż omawiane wytyczne utraciły swą aktualność w świetle podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nie doszło przeto też do uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie niewyjaśnienia sprawy przez organy. W tej materii trzeba jednakowoż zważyć, że postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania toczy się od wielu lat. Zagadnienie oferty i wezwania do zawarcia umowy stanowiło materię wstępną, warunkującą co prawda wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stanie prawnym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, wszak analizując to zagadnienie należy zwrócić uwagę na cel tego uregulowania, którym było zapewnienie polubownego załatwienia sprawy bez wszczynania postępowania administracyjnego, gdyż pierwszorzędnym sposobem nabycia własności gruntu pod drogę była umowa (p. art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu pierwotnym).

Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie, bo obecnie art. 13 ust. 1, jak i art. 15, który w ust. 1 warunkował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy, zostały uchylone, a zasadniczym sposobem nabycia własności gruntu jest przejęcie go na własność z mocy prawa. Nota bene wadliwy jest pogląd o konieczności wyczerpania w toku postępowania prowadzonego na gruncie tej ustawy trybu rokowań z mocy art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, bo w tej materii regulacja "specustawy" nie odsyła do tego aktu prawnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 136/10, publ. j.w.). Skoro więc do zawarcia umowy nie doszło, a cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, to wytyczne te straciły na aktualności, co skutkuje brakiem przeszkód dla prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zresztą wybudowanie drogi jest tak istotną zmianą stanu faktycznego, że sformułowane dotąd wskazania co do dalszego toku postępowania straciły swój wiążący charakter.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.