Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wójt Gminy [...] odmówił O. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone wobec wnioskodawczyni prawo do renty socjalnej, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.114 z późń. zm.) – dalej u.ś.r., wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał przy tym, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną od urodzenia w stopniu umiarkowanym, a prawo do renty socjalnej ma ustalone od 2002 r. na stałe.
Po rozpatrzeniu odwołania O. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na posiedzeniu w dniu 1 lipca 2015 r. córka strony M. M. urodzona [...] lutego 2010 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych od urodzenia na okres do [...] lipca 2020 r. Ponadto Zespół wskazał, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium uznało zatem, że strona spełnia jedną z przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do renty socjalnej.
Z decyzji ZUS z dnia [...] października 2003 r. wynika przy tym, że O. M. jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, w związku z czym została jej przyznana renta socjalna na stałe. Kolegium odnosząc się do treści odwołania wskazało, że zdaniem strony w sytuacji, gdy zostaje zawieszone prawo do renty socjalnej świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane. Jednakże w dniu [...] października 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji strona potwierdziła, że nadal pobiera rentę socjalną z ZUS. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne stronie nie przysługuje.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że osobie mającej ustalone prawo do renty socjalnej, zawieszającej korzystanie z tego prawa, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek wskazanych w ustawie oraz naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a., a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego, "czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją, w zakresie w jakim odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego matce niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, która jednocześnie ma ustalone prawo do renty socjalnej i zwiesza to prawo, a jednocześnie posiadane przez nią orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie wyklucza możliwości pracy zarobkowej".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że poza sporem jest, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. SKO w [...] trafnie jednak zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej.
W oparciu o bezsporny stan faktyczny i przepisy art. 17 u.ś.r. Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Organy administracji publicznej, stosując jasny w swej treści przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie były uprawnione do odstąpienia od wykładni językowej tego przepisu na rzecz wykładni systemowej lub celowościowej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z art. 32 Konstytucji RP i wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości w zakresie zgodności przepisu stanowiącego podstawę materialną decyzji odmownej z powoływanym wzorcem konstytucyjnym. Nadto treść pytania odnosiłaby się do hipotetycznej sytuacji zawieszenia prawa do renty socjalnej, gdyż skarżąca nie zawiesiła prawa do tejże renty i nadal pobiera ją z ZUS.
Sąd zwrócił też uwagę, że renta socjalna jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, ciągłym i jej zadaniem jest kompensowanie braku możliwości nabycia uprawnień do świadczeń z systemu ubezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować. Zarówno przepisy u.ś.r., jak i przepisy ustawy o rencie socjalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z renty socjalnej na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma charakter zamknięty, brak jest również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty socjalnej), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy aktualnie najbardziej korzystne.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego O. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że osobie mającej ustalone prawo do renty socjalnej, zawieszającej korzystanie z tego prawa, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych;
- - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. i niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego pytania prawnego.
Strona skarżąca podnosi, że Sąd błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 5 u.ś.r. stwierdzając, że zawieszenie prawa do renty socjalnej nie stwarza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w ustawie. Co prawda ustawa wskazuje, że przesłanką negatywną jest posiadanie "ustalonego" prawa do renty socjalnej, a zawieszenie tego prawa nie stwarza sytuacji, w której "ustalenie" upada. Jednak zdaniem skarżącej przy interpretacji ww. przepisów nie należy stosować wykładni literalnej, a wypada dokonać wykładni celowościowej i systemowej przepisów. Skarżąca nie zawiesiła co prawda prawa do renty socjalnej, jednak spowodowane było to tym, że organ wydający pierwotną decyzją ustnie poinformował ją, że takowe i tak będzie wyłączało możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Nielogicznym byłoby, więc pozbawienie się przez skarżącą jedynego źródła dochodu jedynie po to, żeby i tak uzyskać odmowną decyzję. Poza powyższym zdaniem strony skarżącej art. 17 ust. 1 pkt 5 u.ś.r. narusza Konstytucję, a w szczególności jej art.
32. Stwarza bowiem sytuacji, w której osoba spełniająca przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zostaje pozbawiona możliwości skorzystania z tego uprawnienia na skutek wcześniej ustalonej renty socjalnej. Brak jest przy tym możliwości zawieszenia prawa do renty socjalnej i nawet niepobieranie tego świadczenia prowadzi do sytuacji, w której świadczenie pielęgnacyjne nie może być pobierane.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podawała hipotetyczną sytuację dwóch matek. Pierwsza z nich jest osobą głuchoniemą, nie ma ustalonego prawa do renty socjalnej, rodzi się jej dziecko z zespołem downa, wymagające stałej opieki. W takim przypadku, gdy zrezygnuje z pracy zawodowej na rzecz opieki nad dzieckiem będzie jej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.200 złotych miesięcznie, dające w przyszłości tytuł do emerytury. Druga jest także osoba głuchoniemą, ma ustalone prawo do renty socjalnej, ponieważ posiada już dwoje dzieci niewymagających stałej opieki (także głuchoniemych) nie miała podstaw do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i ustaliła ww. prawo do renty socjalnej. Rodzi jej się dziecko z zespołem downa, wymagające stałej opieki. Rezygnuje z pracy zawodowej na rzecz opieki nad dzieckiem pomimo tego, że orzeczenie o niepełnosprawności nie wyklucza pracy zawodowej) i w takiej sytuacji nie ma prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet gdy zawiesi pobieranie renty socjalnej, ponieważ posiada do niej ustalone prawo.
Zdaniem strony skarżącej takie różnicowanie obywateli stanowi dyskryminację i narusza tym samym konstytucyjną zasadę równości i niedyskryminacji. Wobec tego w niniejszej sprawie uzasadnione było rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny, czy przepis art. 17 ust. 1 pkt 5 w ww. zakresie narusza Konstytucję. Uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia TK prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się przez Sąd z następującym pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego: "Czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją, w zakresie w jakim odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego matce niepodejmuiacej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, która jednocześnie ma ustalone prawo do renty socjalnej i zawiesza to prawo, a jednocześnie posiadane przez nią orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie wyklucza możliwości pracy zarobkowej".
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których jednak żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić muszą unormowania zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle których świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymienia jednak przesłanki negatywne, których zaistnienie wyłącza możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki te można podzielić na dwie grupy: 1) istniejące po stronie osoby sprawującej opiekę i 2) istniejące po stronie osoby wymagającej opieki. Wśród przesłanek istniejących po stronie osoby sprawującej opiekę ustawodawca wymienił przypadek, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej.
Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wyraźnie zatem określa przypadki, w których mimo spełnienia przesłanek dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie nie przysługuje. W okolicznościach rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na mocy decyzji ZUS z dnia 1 października 2003 r. O. M. jako osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym nabyła prawo do renty socjalnej na stałe, a prawa tego ani nie utraciła, ani nie podlegało ono zawieszeniu, zatem prawidłowo zastosowanie znalazł art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W konsekwencji nie może zostać uznany za trafny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Warto również zwrócić uwagę, że zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej odnosi się do sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma zawieszone prawo do renty socjalnej, z którą to sytuacją, jak sam zauważa autor środka zaskarżenia, nie mamy do czynienia.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Po pierwsze, wskazać należy, że o naruszeniu art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. mówić można w sytuacji, gdyby Sąd I instancji nie zawiesił postępowania mimo przedstawienia w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie zaś w przypadku, gdy pytanie nie zostało przedstawione, a w konsekwencji brak było podstawy do zawieszenia postępowania. Po drugie, podkreślenia wymaga, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, a od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Skoro Sąd I instancji stwierdził, że nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości w zakresie zgodności przepisu stanowiącego podstawę materialną zaskarżonej decyzji z powoływanym przez pełnomocnika skarżącej wzorcem konstytucyjnym (art. 32 Konstytucji RP), nie jest skuteczne stawianie temu Sądowi zarzutu niewystąpienia z pytaniem prawnym.
Ponadto art. 193 Konstytucji RP nie zobowiązuje sądu, a jedynie daje mu możliwość przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego, w sytuacji jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, jako że to wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, uzasadniają przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi również Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czego domagał się autor skargi kasacyjnej, zwłaszcza, że sformułowana przez skarżącą kasacyjnie treść pytania odnosiłaby się do hipotetycznej sytuacji zawieszenia prawa do renty socjalnej, na co słusznie zwrócił już uwagę Sąd I instancji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.