Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 922/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2016r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta Bielska – Białej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 106 ust. 1, ust. 4, ust. 5 w związku z art 11 ust. 2, art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i art. 14 ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 - dalej "u.p.s."), art. 104 i 108 § 1 K.p.a. zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w ten sposób, że przyznał S.K. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunkę MOPS do dnia [...] lipca 2016 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznano stronie pomoc w formie usług opiekuńczych na okres od 1 maja 2016 r. do 31 października 2016 r. w wymiarze 10 godzin tygodniowo, świadczonych po 2 godziny dziennie od poniedziałku do piątku, przez opiekunkę MOPS. Organ zauważył, że w toku świadczenia pomocy dla strony realizacja usług nie przebiegała prawidłowo z uwagi na rozbieżność wymagań siostrzeńca strony J.B. z zakresem przyznanych usług, trudnościami w dojściu do jej mieszkania, jak i częstym zawieszaniu usług oraz żądaniami zmiany osoby realizującej usługi zgłaszanymi przez siostrzeńca strony, nie będącego świadczeniobiorcą. Powyższe powodowało wielokrotnie zmiany osób świadczących usługi oraz zmianę podmiotu świadczącego usługi. Jak ustalił organ I instancji na podstawie pisemnych informacji opiekunek zlecano im czynności nie należące do zakresu ich obowiązków np. wkładanie bigosu do słoików, gotowanie dla kur itd. Realizacja przyznanych usług opiekuńczych była utrudniona z uwagi na problemy z wejściem do mieszkania strony.
Organ I instancji wystosował do strony pismo z dnia [...] maja 2016 r., w którym wskazał na konieczność uregulowania kwestii dostępu na posesję strony do 31 maja 2016 r. Strona nie uregulowała tej kwestii, utrudniając dostęp opiekunkom do posesji. Jednocześnie siostrzeniec strony systematycznie zgłaszał zawieszenie usług na rzecz strony. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji poinformował S.K. o możliwości zrezygnowania z przyznanego świadczenia i skorzystania z prywatnych agencji opiekuńczych prowadzących działalność na terenie miasta w sytuacji gdyby przyznana pomoc nie odpowiadała jej potrzebom strony lub gdyby strona utraciła zaufanie do MOPS.
Organ I instancji powołał się na art. 4 u.p.s., wskazujący, że osoby korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej i zauważył, że brak współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych i w tej sytuacji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. zmienił decyzję w sprawie usług opiekuńczych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, po rozpoznaniu odwołania S.K., decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter subsydiarny, co oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może być przyznana pomoc społeczna. Wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje jako podstawową - zasadę, że każda osoba wnioskująca o świadczenie ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc społeczną, jest zobowiązana do pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli zaś nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka, niezbędna do objęcia jej pomocą ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych i współdziałania z organami pomocy społecznej.
W ocenie Kolegium dla zastosowania sankcji opisanych w art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy.
Kolegium zauważyło, iż realizacja usług opiekuńczych na rzecz S.K. nie przebiegała prawidłowo, z uwagi na rozbieżność wymagań siostrzeńca strony J.B. z zakresem przyznanych usług, trudności w dojściu do mieszkania, jak również częste zawieszanie usług oraz żądania zmiany osoby realizującej usługi. Wskazano, że z pisemnych informacji opiekunek wynika, iż zlecano im czynności nie należące do zakresu ich obowiązków. Z informacji tych wynika również, że J.B. często był obecny podczas wykonywanych czynności, obserwował, przyglądał się nawet w trakcie wykonywanych czynności higienicznych, komentował, podnosił głos na opiekunki, grożąc im, jednocześnie informując, że sam gotuje i wykonuje inne czynności. Ponadto siostrzeniec strony systematycznie wnosił o zawieszenie usług opiekuńczych wskazując, że potrzeby te są zaspokojone.
Zdaniem Kolegium, obszerny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie jednoznacznie potwierdza ustalenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji. S.K. miała świadomość postawy J.B. względem opiekunek sprawujących nad nią opiekę. W ocenie Kolegium przedstawiona przez organ I instancji oraz udokumentowana w aktach sprawy postawa strony jednoznacznie wskazuje na brak współdziałania z pracownikami socjalnymi, co pozwoliło organowi I instancji na dokonanie zmiany w decyzji przyznającej S.K. pomoc w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 106 ust.5 w zw. z art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy wyrażające się m.in. w pominięciu okoliczności związanych ze sporem istniejącym pomiędzy skarżącą, a organem I instancji powstałym na tle zwrotu należności z tytułu opłaty za świadczone usługi opiekuńcze, rozstrzygniętym na niekorzyść Prezydenta Miasta Bielska-Białej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2016r. sygn. akt [...], stanowiącym rzeczywiste powody wydania skarżonej decyzji, zamiast ustalonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rzekomych przyczyn dotyczących braku współpracy ze strony uprawnionej czy zbędności usług opiekuńczych wobec opieki ze strony siostrzeńca J.B.,
- 2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez brak przeprowadzenia w toku postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez skarżącą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. na okoliczność braku przeszkód związanych z wejściem do mieszkania skarżącej, a tym samym braku zagrożeń dla życia i zdrowia opiekunek; braku obciążających skarżącą przyczyn spóźnień i opóźnień wejścia opiekunek do mieszkania skarżącej, nieistnienia podstaw do formułowania zarzutu o braku współdziałania ze strony skarżącej lub jej rodziny z pracownikiem socjalnym, rzeczywistych powodów interwencji policji żądanych przez skarżącą,
- 3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust.2, art. 50 ust.2 u.p.s. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przyczynami zawieszeń świadczenia usług na rzecz skarżącej wyrażające się w uznaniu, że wyłączną ich przyczyną było ich zaspakajanie we własnym zakresie, podczas, gdy zawieszenia usług następowały z powodów najczęściej leżących po stronie osób świadczących usługi opiekuńcze, przez co w żadnym razie okresy zawieszeń w świadczeniu usług nie mogły stanowić podstawy ustalenia zbędności usług opiekuńczych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że działania organów zostały podjęte w sposób prawidłowy, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był przepis art. 11 ust. 2 w związku. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Przedmiotem postępowania w sprawie nie była bynajmniej decyzja w sprawie opłat za świadczone usługi opiekuńcze, a jak sama skarżąca podkreślała, była ona przedmiotem odrębnego postępowania. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla akceptacji stanowiska skarżącej, że działania organów są spowodowane negatywnym dla organu rozstrzygnięciem sporu w sprawie odpłatności za usługi opiekuńcze.
Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, a nadto wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy prawa – zatem nie można im postawić zarzutu wadliwości dokonanego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu w postępowaniu przed Sądem II instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust.2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (zwaną dalej ustawą u.p.s), a polegające na uznaniu, iż skarżąca nie wypełniła swojego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a ponadto swoim zachowaniem uniemożliwiła pracownikom socjalnym prawidłowe wykonywanie ich obowiązków, w sytuacji w której stosownie do swoich możliwości umożliwiała wejście opiekunką na teren nieruchomości;
- - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Pomimo argumentacji przedstawionej przez WSA nie można kategorycznie stwierdzić, że skarżąca nie współpracowała z organami. Wbrew twierdzeniom Sądu należy mieć na uwadze tło konfliktu pomiędzy skarżącą a organami opieki społecznej dotyczące nieprawidłowości dotyczących zarówno odpłatności za wskazane usługi jak i nieprawidłowości w wykonywaniu usług opiekuńczych. Skarżąca podkreślała, iż gdyby osoby wykonujące usługi opiekuńcze porozumiewały się ze sobą w kwestii sposobu wejścia do jej domu oraz nie narażałyby jej na stresy wymagając zejścia po stromych schodach, pomimo jej ograniczeń ruchowych, to nie doszłoby o nieporozumień na tym tle.
Także kwestia przyczyn zawieszenia usług opiekuńczych powinna zostać zbadana przez Sąd, gdyż skarżąca podkreślała, że dotyczyły one przyczyn leżących po stronie osób sprawujących opiekę, a nie jej. Skarżąca podkreślała, iż w okresie 3 lat, w których uzyskiwała pomoc jej sytuacja w żaden sposób się nie zmieniła. Sąd I instancji nie uwzględnił stanu zdrowia oraz podeszłego wieku skarżącej, które mogły wpłynąć na powstanie po stronie organów pewnych trudności, a w tym zakresie sytuacja wymagać mogła od pracowników opieki społecznej pewnej cierpliwości oraz dokonania ustaleń z podopieczną lub jej rodziną. Utrudnień dotyczących konieczności posiadania kluczy do domu ze względu na ograniczoną sprawność ruchową skarżącej nie należy oceniać brak efektywnej współpracy. Także wymagania skarżącej, dotyczące terminowości oraz zaangażowania opiekunów nie powinny być odbierane negatywnie jako brak współpracy z organem opieki społecznej.
Ponadto, na co również powinien zwrócić uwagę Sąd, zachowanie organów niewątpliwie można zakwalifikować jako prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do tychże organów. Organy naruszają prawo także poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy zobligowane są w sposób wyczerpując, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Brak należytego wyjaśnienia sprawy niewątpliwe wpłynął na wynik postępowania, skoro w ocenie Sądu I instancji podstawą uzasadniającą oddalenie skargi był brak możliwości ustalenia faktycznej sytuacji mieszkaniowej rodzinnej i materialnej strony, pomimo, iż wskazano, iż możliwość poczynienia takich ustaleń istniała. Strona skarżąca w toku postępowania opisała przyczyny konfliktu z pracownikami organu I instancji, jednak jej argumentacja została pominięta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego (zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy pomocy społecznej szczegółowo wyjaśniły sposób wykonywania usług opiekuńczych na rzecz skarżącej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i uznał, że był on wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów – relacji osób wykonujących te usługi wyłania się jednoznaczny obraz tego w jaki sposób usługi opiekuńcze wobec skarżącej są wykonywane i jakiego rodzaju trudności ich wykonywanie napotyka. Trafna jest ocena sądu I instancji, zgodnie z którą brak związku miedzy postępowaniem w niniejszej sprawie i postępowaniem związanym z odpłatnością za usługi opiekuńcze. Z powyższych powodów nie można także podzielić zarzutu jakoby rozprawa została zamknięta przez dostatecznym wyjaśnieniem sprawy (art. 113 § 1 p.p.s.a.).
W obrębie materialnoprawnej podstawy skargi kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.s.). Przepisy te stanowią co następuje:
Art. 50 ust.
- 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.
- 3. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.
- 5. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.
- 6. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.
Art. 14 W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Żaden z powoływanych przepisów nie był materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, a zatem zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący prawidłowości ich wykładni i zastosowania był bezprzedmiotowy. Sąd I instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą tą były wyłącznie przepisy art.11 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s.
Art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Zgodnie zaś z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną można zmienić lub uchylić jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11.
Skoro żaden z powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie został powołany jako materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej, to z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tej skargi, brak było jakiejkolwiek możliwości dokonania oceny, czy przepisy te zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie.
Przepisy zawarte art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Skoro nie mogły zostać uznane za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, to nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Rozpoznawanie wniosków w tym zakresie należy bowiem do czynności referendarzy sądowych orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych, stosownie do art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a.