Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 127/13, oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. P. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta M. P., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., odmówił E. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, po rozpoznaniu odwołania E. D., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. P., decyzją z dnia [...] września 2012 r., odmówił E. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania E. D., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi E. D., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano, że z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114, dalej: u.ś.r.) wynika, iż uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, przy czym krąg takich osób należy ustalać w oparciu o przepisy art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788, ze zm., dalej: K.r.o.), zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej. Unormowano jedynie obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi (art. 60 K.r.o.) oraz małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację (art. 614 § 4 K.r.o.). Podniesiono, że art. 27 K.r.o, nakładający na małżonków obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, może być traktowany jako źródło obowiązku łożenia na utrzymanie także współmałżonka, jest to jednak obowiązek jedynie zbliżony do alimentacyjnego (quasi alimentacyjny).
Pomiędzy obowiązkiem ustanowionym w art. 27 K.r.o, a obowiązkiem alimentacyjnym (art. 60, art. 128 K.r.o.) istnieje pewne podobieństwo, ale nie są one tożsame. Podkreślono, że między małżonkami w czasie trwania małżeństwa nie istnieje obowiązek alimentacyjny sensu stricto. Uznano więc, że organy, odmawiając przyznania świadczenia E. D., dokonały właściwej wykładni obowiązujących przepisów prawnych i właściwie je zastosowały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Skargę kasacyjną wniosła E. D., żądając uchylenia wyroku WSA w Lublinie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku i rozpoznania skargi przez NSA w przypadku ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzucono naruszenie:
- • art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ błędnie przyjęto, że współmałżonek nie jest inną osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, chyba że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- • art. 27 K.r.o., ponieważ niewłaściwie uznano, że do obowiązków wynikających z tego przepisu nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązku alimentacyjnego;
- • art. 23 K.r.o. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie charakteru obowiązków między małżonkami.
Skarżąca wskazała, że postanowienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż współmałżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca usankcjonował tu wartość wynikającą z małżeństwa, decydując, że małżeństwo osoby wymagającej opieki pozbawia tytułu do świadczenia pielęgnacyjnego inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, a pozostającej w związku małżeńskim. Osoby pozostające w małżeństwie są zobowiązane do wzajemnej pomocy, współdziałania dla dobra założonej przez zawarcie małżeństwa rodziny, w tym również do sprawowania osobistej opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem współmałżonka legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji względem niego, chyba że małżonek nie jest w stanie zrealizować obowiązku opieki i pielęgnacji, ponieważ sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, a więc rozpoznano skargę kasacyjną w jej granicach.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114, dalej: u.ś.r.). Zdaniem organów administracji oraz Sądu I instancji małżonek nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788, ze zm., dalej: K.r.o.) są zobowiązane do ponoszenia obowiązku alimentacyjnego, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której:
- - albo świadczenie przysługiwałoby jedynie osobie niepełnosprawnej w znacznym stopniu, a zatem współmałżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten, który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Racjonalność ustawodawcy wyklucza taką wykładnię powołanych przepisów, ponieważ oznaczałoby to, że świadczenie pielęgnacyjne może otrzymać tylko osoba, która sama wymaga stałej opieki. Takie rozwiązanie nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, dokonano nowelizacji powołanych przepisów w taki sposób, że ich nowe brzmienie przepisów nie zagwarantowało w czytelny sposób przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi,
- - albo też świadczenie przysługiwałoby tylko wtedy, gdyby współmałżonek występujący o przyznanie świadczenia rozwiódł się z niepełnosprawnym małżonkiem, a więc tylko rozwiązanie związku małżeńskiego byłoby przesłanką do sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Pogląd taki stoi w sprzeczności z zasadą ochroną małżeństwa i rodziny zawartą w art. 18 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Ponadto, zgodnie z art. 71 Konstytucji, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Z kolei rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wynika z tego obowiązek każdorazowego uwzględniania dobra rodziny. Jednym ze sposobów realizowania polityki prorodzinnej państwa jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Realizacja tej pomocy następuje również poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom pozostającym w związku małżeńskim, sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem.
Podkreślić również należy, że utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, iż podstawą prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem, osobie pozostającej w związku małżeńskim jest art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. (por. wyroki: NSA: z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12, z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 646/13, WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 870/14, WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 196/14). Fakt, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 27 K.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.
Według zaś art. 23 K.r.o. są oni zobowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny. Analiza powołanych przepisów wskazuje zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich, rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Nie zmienia to jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten, wynikający z art. 23 i art. 27 K.r.o., sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem.
Nie można zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 K.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się w art. 17 ust. 1 pkt 2 pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Orzecznictwo w tym zakresie jest już utrwalone.
Uznać więc należy, że art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe oraz fakt, że w skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia jedynie prawa materialnego, uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed NSA, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.