Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 września 2016r., sygn. IV SA/Wr 306/16, oddalił skargę Gminy Miejskiej K. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]Rady Miasta K. G. z dnia [...]r. w sprawie określenia, wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016.446 ze zm. – dalej jako u.s.g.) stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały wskazując, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 43 ust. 10 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015.163 ze zm. – dalej jako u.p.s.) w związku z art. 63 k.p.a.
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w § 5 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, iż "Wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotności kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej". Powyższa regulacja – w ocenie organu nadzoru - nie może być uznana za określenie wysokości zasiłku celowego. Rada podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do określenia konkretnej, a nie maksymalnej wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Nieokreślenie w uchwale wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, gdy taki wymóg ustawodawca nałożył na organ stanowiący w normie kompetencyjnej, powoduje, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny art. 43 ust. 10 u.p.s., poprzez brak pełnej realizacji kompetencji ustawowej.
Ponadto organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie prawa zawarte w § 6 uchwały, zgodnie, z którym "Wniosek o przyznanie zasiłku winien wskazywać przyczyny ubiegania się o zasiłek i planowane przeznaczenie otrzymanej pomocy". Zgodnie z art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rada gminy dysponuje wyłącznie upoważnieniem do określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Nie oznacza to jednak uprawnienia do określenia elementów, jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Zważywszy na regulacje zawarte w art. 14 i art. 106 u.p.s., w przypadku takich wniosków zastosowanie będzie miał, przepis art. 63 k.p.a., zgodnie z którym, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2).
W ocenie organu nadzoru, brak było uprawnień po stronie Rady do określania w sposób wiążący elementów przedmiotowego wniosku - podania. Nie można uznać, aby w ramach kompetencji do określenia trybu przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie możliwe było uzupełnienie przepisów ustawowych o wymagania dotyczące treści samego wniosku (podania) o przyznanie zasiłku, w szczególności w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie odsyła w tym zakresie do regulacji Kodeksu. Zdaniem organu, taki wniosek (podanie) musi zawierać jedynie te elementy, które ustawodawca wymienił w art. 63 k.p.a. Nie ma podstaw do podejmowania szczegółowej regulacji w tym zakresie przez radę gminy. Tak więc z uwagi na to, że Rada nie posiada kompetencji do ustalenia w uchwale podejmowanej na podstawie art. 43 ust. 10 u.p.s. elementów składowych wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, § 6 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 14 omawianej ustawy w związku z art. 63 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Gmina Miejska K. G. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając:
- 1. naruszenie art. 43 ust. 10 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na:
- - błędnym uznaniu, że norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie zawiera wymóg określenia wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie w stałej, konkretnej kwocie,
- - błędnym uznaniu, że określenie górnej granicy tego świadczenia (maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotności kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej) jest określeniem nieprecyzyjnym i budzącym wątpliwości, w związku z czym nie spełnia wymogów, o których mowa w w/w przepisie,
- - błędnym uznaniu, że strona skarżąca nie jest uprawniona do określenia elementów, jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie zasiłku, z uwagi na obowiązek stosowania art. 63 k.p.a.
- 2. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., przez przyjęcie że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną, zgadzając się z organem nadzoru, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe. Trafnie Wojewoda przyjął, że niewykonanie normy kompetencyjnej lub jej przekroczenie przez Radę podejmującą zaskarżoną uchwałę, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
Sąd zgodził się z Wojewodą, że użyte w art. 43 ust.10 u.p.s. pojęcie "określenie wysokości zasiłku celowego" należy rozumieć jako określenie jego konkretnej kwoty.
Zdaniem Sądu za taką wykładnią użytego we wskazanym przepisie pojęcia "wysokość" przemawia posłużenie się tym pojęciem w innych przepisach u.p.s., gdzie mowa jest przykładowo o ustaleniu wysokości dochodu (np. art. 8 ust. 7 i ust. 8, art. 12 u.p.s.), o dochodzie miesięcznym w wysokości [...]zł (art. 8 ust. 9 u.p.s.), wysokości pomocy pieniężnej na usamodzielnienie (art. 9 ust. 5 u.p.s.), wysokości odpłatności (art. 10 ust. 4 u.p.s.) czy wreszcie wysokości zasiłku stałego (art. 37 ust. 2 u.p.s.). Regulacje te odnoszą się do kwoty pieniężnej wskazanej wprost lub możliwej do ustalenia poprzez zastosowanie działań arytmetycznych w odniesieniu do pewnych danych liczbowych.
W ocenie Sądu, Rada podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie określenia wysokości zasiłku celowego obowiązana była określić konkretną, a nie maksymalną wysokość zasiłku. Wysokość ta powinna była zostać ustalona w sposób precyzyjny, poprzez określenie konkretnej kwoty tegoż zasiłku.
Słuszne jest także stanowisko organu nadzoru, że § 6 uchwały jest niezgodny z upoważnieniem wynikającym z art. 43 ust. 10 u.p.s. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a tym samym wobec wniosków o przyznanie zasiłku zastosowanie będzie miał art. 63 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, co nie oznacza, że uchwała podjęta na podstawie art. 43 ust. 10 u.p.s. może być uznana za przepis szczególny w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a.
Powyższe pozwala na stwierdzenie, jak trafnie przyjął organ nadzoru, że Rada Miasta K. G. nie była upoważniona do wprowadzania w § 6 uchwały dodatkowych wymagań wniosku o przyznanie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Oznacza to, że przepis § 6 zakwestionowanej uchwały został podjęty bez upoważnienia ustawowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta K. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- – art. 43 ust. 10 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym i nieuprawnionym przyjęciu, że "określenie wysokości zasiłku" należy rozumieć jako określenie konkretnej kwoty tego zasiłku, w związku z czym obowiązkiem Rady podejmującej uchwałę w sprawie określenia wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne uzasadnienie było określenie konkretnej, a nie maksymalnej wysokości zasiłku, która powinna być ustalona w sposób precyzyjny, poprzez określenie konkretnej kwoty, mimo że według skarżącej wykładnia językowa i celowościowa normy kompetencyjnej nie daje podstaw do przyjęcia takiej wykładni przedmiotowego przepisu i jest sprzeczna nie tylko z zasadami i celami pomocy społecznej, sformułowanymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., ale także z istotą zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie i w żadnym razie nie "uzasadnia określenia jego wysokości w konkretnej (stałej, sztywnej) kwocie, dlatego też ustalenie maksymalnej kwoty tego zasiłku, przez wskazanie podstaw do jej wyliczenia w pełni realizuje normę kompetencyjną z art. 43 ust. 10 u.p.s. i umożliwia przyznawanie go w różnej wysokości (ograniczonej do kwoty maksymalnej) w zależności od rzeczywistych potrzeb beneficjenta,
- – art. 43 ust. 10 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym i nieuprawnionym przyjęciu, że skarżąca nie była upoważniona do wprowadzenia w przedmiotowej uchwale dodatkowych wymagań wniosku o przyznanie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, mimo że prawidłowa wykładnia delegacji ustawowej, uprawniającej radę gminy do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania tego świadczenia, jego wyłącznie wnioskowy charakter upoważniają Radę do sformułowania w przedmiotowej uchwale dodatkowych elementów, jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie tego zasiłku i jest wyrazem samodzielności/autonomii/gminy, nie tylko w zakresie określenia wysokości zasiłku, ale prawa do weryfikacji i kontroli jego przeznaczenia oraz faktycznego wydatkowania,
- – art. 43 ust.10 u.p.s. w związku z art. 91ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym i nietrafnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo skutkujące jej nieważnością, gdyż § 5 i 6 przedmiotowej uchwały stanowią niewykonanie normy kompetencyjnej lub jej przekroczenie, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowa uchwała mieści się w normie kompetencyjnej zawartej w art. 43 ust.10 u.p.s.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy postanowienia § 5 i § 6 uchwały Rady Miasta K. G. z dnia [...]r. w sprawie określenia, wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się naruszały w sposób istotny art. 43 ust. 10 u.p.s., który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
Zdaniem Sądu I instancji, podobnie jak Wojewody, pojęcie "określa wysokość zasiłku celowego" - użyte w art. 43 ust. 10 u.p.s., należy rozumieć jako określenie konkretnej kwoty tego zasiłku, a nie kwoty maksymalnej, jak to uczyniono w § 5 kwestionowanej uchwały. Należy przyznać, że za taką interpretacją przemawiają względy wykładni językowej. Jednak nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej i systemowej. Odstępstwo od zasady pierwszeństwa wykładni językowej jest dopuszczalne, gdy wynik wykładni językowej koliduje z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., I OSK 1306/12, LEX Nr 1311063). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest zgodność wyników osiągniętych przy zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016r., I GSK 103/15 i przytoczone tam poglądy doktryny i judykatury).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytanie treści normy prawnej nie polega tylko na ustaleniu znaczenia poszczególnych wyrazów użytych w danym przepisie, ale ich sensu należy poszukiwać we wzajemnym ich powiązaniu i w kontekście całej regulacji mającej zastosowanie w danej sprawie. Sens słów "określa wysokość zasiłku celowego" - użytych w art. 43 ust. 10 u.p.s., który się wydaje językowo jasny, staje się wątpliwy, gdy skonfrontuje się ten zapis z innymi przepisami ustawy o pomocy społecznej i weźmie pod uwagę cel tej regulacji prawnej.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.p.s. osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Przyznanie zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie jako świadczenia z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej - art. 106 ust. 1 u.p.s. Do świadczenia tego mają zastosowanie ogólne zasady i cele pomocy społecznej określone w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami "rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy", a "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej."
W świetle powyższych przepisów także pomoc w postaci zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie uregulowana w art. 43 u.p.s. powinna być uzależniona od okoliczności faktycznych związanych z wnioskującym oraz od możliwości finansowych organu.
Aby zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie były efektywną formą wsparcia dla osób pozostających bez zatrudnienia, celowe jest zróżnicowanie ich wysokości w zależności od specyfiki działalności, która ma być podjęta z ich wykorzystaniem. Słusznie przy tym zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że w przypadku określenia w uchwale wysokości zasiłku w konkretnej, stałej kwocie, nie byłoby możliwe przyznanie zasiłku w wysokości niższej, ale adekwatnej do rzeczywistych potrzeb wnioskującego i według niego wystarczającej. Różnicowanie wysokości przyznawanego w drodze decyzji zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie jest zatem uzasadnione charakterem tego rodzaju pomocy, a ponadto pozwala uwzględnić możliwości finansowe organu – zgodnie z powołanym wyżej art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.
Z powyższych względów wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisu art. 43 ust. 10 u.p.s. pozwala przyjąć, że rada gminy ma możliwość określenia w uchwale maksymalnej wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. I OSK 3091/14, LEX nr 1773714).
Z celowością różnicowania wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie, wiąże się kwestionowany zapis § 6 uchwały, zgodnie, z którym "wniosek o przyznanie zasiłku winien wskazywać przyczyny ubiegania się o zasiłek i planowane przeznaczenie otrzymanej pomocy". Aby możliwe było prawidłowe określenie wysokości zasiłku, w zależności od rzeczywistych potrzeb wnioskującego, konieczne jest zawarcie we wniosku konkretnych informacji w szczególności dotyczących planowanej działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie w kwestionowanym zapisie uchwały, co powinien zawierać wniosek, mieści się w pojęciu "określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie", o czym stanowi art. 43 ust. 10 u.p.s. "Określenia warunków i trybu przyznawania zasiłku" może bowiem obejmować również określenie warunków, jakie winien spełniać wniosek o ten zasiłek.
Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżony akt nadzoru.
O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 - 4 p.p.s.a. Koszty te stanowiło wynagrodzenie pełnomocnika procesowego, który reprezentował Gminę przed Sądem pierwszej instancji ([...] zł) oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego ([...] zł), w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804 ze zm.).