Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., o zmianie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r., zmienioną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2018 r., w części dotyczącej ustalenia finansowania pobytu [...] (ojca [...]) w domu pomocy społecznej.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "ustawa", "u.p.s."). Sąd zgodził się z organami obu instancji, że ustalenie sytuacji dochodowej potencjalnie zobowiązanego, jak również pozytywna zmiana tej sytuacji, uzasadnia zastosowanie przez organ pomocy społecznej art. 106 ust. 5 ustawy.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, do okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 106 ust. 5 ustawy należy ustalenie przez organ osób zobowiązanych, poza mieszkańcem domu, do wnoszenia opłaty za pobyt, a więc osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd wskazał jednocześnie, że niezależnie od momentu orzekania przez organ w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ ma w tym przypadku obowiązek ustalić nową wysokość opłaty z mocą od miesiąca przypadającego po miesiącu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Należy zatem przyjąć, że decyzja zmieniająca będzie w tej sytuacji zasadniczo działać z mocą wsteczną (ex tunc), bowiem właściwy organ orzeka – co do zasady – na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy w momencie przypadającym po upływie miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Oznacza to, że zmiana wysokości opłaty w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania nastąpi z mocą wsteczną od początku miesiąca, w którym nastąpiła publikacja zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...], reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 28 oraz art. 163 k.p.a., polegającym na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcie skierowane do osoby niebędącej stroną pierwotnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, która następnie została zmieniona zaskarżoną decyzją, co oznacza, iż decyzja zmieniająca została skierowana do osoby nie będącej adresatem decyzji zmienianej, ponadto nakładała na Skarżącą obowiązek, o którym ta wcześniej nie wiedziała, a jako samoistną podstawę zmiany decyzji przyjęto art. 163 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 163 k.p.a., w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją zmieniono nie tylko sytuację prawną adresata decyzji zmienianej, ale także nałożono obowiązek na Skarżącą, podczas gdy zgodnie z przytoczonym przepisem zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do strony postępowania, taką stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji zmienianej nie była Skarżąca, a ponadto art. 163 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy zmiany decyzji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 5 u.p.s., polegającym na zmianie decyzji w stosunku do Skarżącej, która nie była stroną decyzji zmienianej, a zgodnie z przytoczonym przepisem decyzja może zostać zmieniona w stosunku do strony postępowania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 1 u.p.s., w zw. z art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającym na nałożeniu na Skarżącą obowiązku pomimo braku wydania w stosunku do Skarżącej decyzji administracyjnej wymaganej przepisami prawa, w sytuacji gdy przepis art. 107 k.p.a. wskazuje wyczerpująco elementy decyzji administracyjnej i poprzestaniu na nałożeniu na Skarżącą obowiązku decyzją zmieniającą decyzję, której Skarżąca nie była stroną,
- - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie zakończonej decyzją zmienianą, przez co naruszono art. 28 k.p.a., a także wydana bez postawy prawnej wobec braku wskazania art. 106 ust. 5 u.p.s., w związku z czym należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji zmieniającej,
- II. naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 2d u.p.s., poprzez oddalenie skargi w sytuacji nałożenia obowiązku na Skarżącą w decyzji zmieniającej decyzję, której Skarżąca nie była stroną, z pominięciem przepisów dotyczących konieczności wydania decyzji w stosunku do Skarżącej.
Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., o zmianie decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skoro zaś w niniejszej sprawie skarżąca – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania są niemal tożsame z zarzutami jakie były sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do których wyczerpująco odniósł się Sąd I instancji. A Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku.
Podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą ustaleń faktycznych. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wysokości opłaty za pobyt ojca w domu opieki społecznej, ani okresu za który opłata ta ma być wniesiona, ale podważa samą zasadę partycypowania w kosztach utrzymania ojca w DPS ze względu na tryb, w jakim obciążono ją opłatą za pobyt [...] w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, zmiana decyzji ustalającej odpłatność nastąpiła z obrazą przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., bowiem skarżąca nie była stroną postępowania, w którym pierwotnie została ustalona odpłatność. Ponadto, w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie został powołany przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. co skutkuje wydaniem jej bez podstawy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te są chybione. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 163 k.p.a., stanowiącej, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale trzynastym k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. W istocie, przepis art. 163 k.p.a. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Przesłanki zmiany decyzji określone zostały w przepisie art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi podstawę do zmiany decyzji pierwotnie ustalającej odpłatność za pobyt w DPS, jeżeli nastapiła zmiana stanu faktycznego, w tym kręgu osób zobowiąznych, jak i wysokości ich dochodu, czy też kosztów średniego miesięcznego utrzymania pensjonariusza.
Nowe okoliczności istotne dla ustalenia odpłatności powodują więc konieczność ponownego jej konkretyzowania w formie decyzjii, a podstawę ku temu stanowi właśnie przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. To, że organ nie powołał tej normy w komparycji wydanej decyzji, nie oznacza, że decyzja została wydana bez postawy prawnej. Bowiem podstawa prawna do takiej zmiany istaniała. O wadliwości postępowania i wydanej w jego następstwie decyzji, nie świadczyło więc to, że skarżąca nie była stroną pierwotnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 3 kwietnia 2017 r., określającą obowiązek ponoszenia opłaty za DPS, zmienioną dnia 23 kwietnia 2018 r., która następnie została zmieniona wydaną w niniejszej sprawie decyzją. Bowiem, po skierowaniu [...] do Domu Pomosy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...] marca 2017 r., organ prowadził dalsze postępowanie w przedmiocie umieszczenia oraz obowiązku ponoszenia opłaty.
Po ustaleniu osób zobowiązanych do alimentacji względem [...] i wyczerpaniu możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ wydał decyzję, do czego był zobowiązany z mocy przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s. W decyzji powołał się na tryb przewidziany przepisem art. 163 k.p.a., wykazując przesłanki z art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz wskazując na osoby zobowiązane, w kolejności wynikającej z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.
Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Wobec tego, iż nie doszło do ustalenia odpłatności w drodze umowy, wydano decyzję ustalającą wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów poszczególnych osób zobowiązanych i ich możliwości oraz uwzględniając osoby zwalnione z odpłatności, co nie powodowało zwiększenia opłaty dla pozostałych.
Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż dopuszczalne było w tej sytuacji wydanie decyzji zmieniającej w stosunku do osób, których nie obejmowała decyzja zmieniana, bowiem takiemu stanowi jest dyktowana regulacja art. 106 ust. 5 u.p.s.
Nie jest więc trafny zarzut naruszenia art. 163 k.p.a., gdyż w istocie przepis ten nie stanowił jedynej i samodzielnej podstawy wzruszenia decyzji z [...] kwietnia 2017 r. zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Przedmiot i treść kwestionowanej decyzji wyznaczał bowiem przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., jako że zmiana decyzji ustalającej opłatę za pobyt w D.P.S. jest to nową sprawą administracyjną. Zaś skarżąca kasacyjnie, jako córka [...] była w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i przysługiwał jej status strony w tej sprawie, stosownie do art. 28 k.p.a. W konsekwencji, nie doszło również do naruszenia przepisów "art. 106 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., prawidłowo zatem orzekł w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.